冯莎 颜俊儒：中国国家治理现代化面临的挑战及对策

摘要：实现中华民族伟大复兴需要国家治理的现代化，重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系，是今后中国国家治理现代化应该予以重点把握的关键内容。然而，当前国家治理面临着诸多挑战，包括来自执政党自身方面的挑战、政府方面的挑战和“五位一体”建设方面的挑战，已经严重制约着国家治理现代化的实践运行。为此，作为中国特色社会主义现代化建设事业和全面深化改革的领导核心，中国共产党有必要提升自身的治理能力和治理水平。

关键词：国家治理；治理现代化；治理能力

十八届三中全会提出了中国共产党执政新时代的宣言，一系列宏伟而真切的改革举措让人振奋，是今后一个时期国家现代化建设的总规划和总指导。全会提出，新形势下，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。而改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化［1］。当前，在中国国力快速提升的同时，经济结构多元化、社会阶层多样化和利益诉求复杂化带来的现代治理难题，为党和国家治理现代化提出了诸多诉求和挑战。国家治理是一个大的系统，包括治理主体、客体、介体、环体和载体等多个方面，均存在需要改革和完善的地方。因此，探讨国家治理现代化具有重大的理论价值和实践意义。为此，笔者拟对中国共产党在推进国家治理现代化中将会面对的挑战展开分析，在此基础上探讨解决思路和对策，期望能为当今国家治理现代化提供一些借鉴参考。

一、治理与国家治理现代化

治理的定义，学者们众说纷纭，但基本都赞成其是一个与“管理”相对的概念。学者们一般认为，管理与治理的区别主要为：一是主体不同，管理的主体只有政府，而治理的主体是多元的，包括政府、社会组织和个人等多个方面。二是权力来源不同，政府的管理权从根本上说来自于人民授权，治理则带有更多的自治和共治倾向。三是运作模式不同，管理的运作模式通常是单向的、强制的、刚性的，治理的运作模式则是复合的、合作的、包容的。四是效果不同，当今社会管理运作模式的行为合法性正在受到越来越多的质疑，有效性逐渐下降；而治理运作模式的社会认同不断增强，不仅能够激发社会活力，而且有助于扩大人民民主和社会正义，有效性往往大为增加［2］。

由此，我们可以对治理做出以下界定：通过设定规则、正式和非正式的制度，以指导、控制、监督、协调、合作等途径，为达到协调行动、实现良好秩序，增进社会福利、实现公共利益，规制权力执行、维护法律制度，产生明晰结构、实现可问责性等目标，在治理主体之间产生的交互作用的总和。［3］可见，治理不单单包括一套规则和一种活动，其侧重的主要是行动的过程；治理过程的合法性基础也不是依靠一味地控制，而是借助各种柔性、刚性方式去平衡和协调；治理牵涉的行业和机关几乎涉及国家的所有部门；治理不是指一种正式的制度，而是连续不断的互动过程。总

之，治理作为一个具有现代意义的概念范畴，讲究参与和透明、平等和诚信、法治和责任。其追求的目标是社会公正、生态持续、大众广泛参与、经济效益和文化多样化。

纵观人类政治文明，治理国家的模式主要有三：人治、宗教治理（人治的变种）和法治。这些治理模式在人类发展史上曾经或正在起着重要作用。随着人类理性的增长和自由平等观念得到普遍认同，法治模式成为国家治理模式发展的趋势和走向成熟标志，法治模式成为了现代国家努力追求和构建的国家治理模式。

中国共产党作为中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，更好地实现党的领导是使建设事业取得更大成绩的根本保证。可以说，中国国家治理能力一定程度上就体现为中国共产党的执政能力，执政党如何治理国家，直接关系国家治理能力的高低。中国共产党带领全国人民建立新中国以来，在探索国家治理上走过了很多弯路，长期徘徊于人治、党治、德治和法治之间，尽管目前已经走上法治的道路，但还未能完全摆脱以往治理模式的影响。人治的成分还时有存在，国家治理呈现出向完全法治转型的特征，国家治理现代化任重而道远。

现代国家治理，强调政府与社会的共同治理，尽管政府对国家事务仍然要承担总体领导和管理职能，但社会活力的释放无疑会产生巨大的力量。从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的重要内容之一，就是要改变政府的单向治理，努力过渡到国家与社会的有效互动和共同治理。因此，国家治理现代化就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。结合国家治理的现状，今后中国国家治理能力建设应该尤其重视以下三个方面：其一，健全和完善社会主义民主政治制度，促进政府的基本方针、人事构成及具体政策能反映整个社会的需要与诉求；落实民主制度，让选票起到更大的作用。其二，建立内外互动的权力制约监督机制，规范政府权力运行，防止权力对国民权利的僭越和侵害；不断完善人民控制政府的方式，建立政府内部权力制衡的约束机制。其三，切实有效保障公民的政治权利。这三项能力建设的基础在于完善社会主义法治，只有推进国家各项制度及其运行的法治化，国家治理能力现代化才可能真正实现。［4］国家治理现代化的推进，必将大大推动全国人民团结合作，促进生产力要素的活力竞相迸发，为中国梦的实现开拓道路。

二、中国国家治理现代化面临的挑战

新时期中国国家治理面临诸多挑战，如何加强和完善执政党的领导，如何恰当发挥政府的作用，如何积极有效推进经济、政治、社会、文化、生态文明建设等各个方面都成为提升国家治理现代化水平亟须关注的领域。

1．来自执政党自身方面（治理主体）的挑战。中国共产党作为推进国家治理现代化的最重要主体，其自身存在的一些问题应该引起足够重视。

一是党的内在基础建设不足。从党员队伍来看，党员素质参差不齐，一些党的干部思想理论水平不高，党性观念弱化，具体表现为：在改革开放中，一些党员忽视马克思主义理论学习，不认真调查研究，不注意践行群众路线，贪污腐化观念蔓延，工作和生活作风出现问题；还有的习惯于用老方法思考问题、做工作，缺乏主动性和创造性；一些党员党的观念弱化，直接影响党员对党的信任度和政治责任心，关系党的凝聚力和战斗力。党的观念弱化集中反映了当前一些党员的共产主义理想信念的动摇。从党内制度来看，党内监督和民主制度建设不完善，一把手权力过于集中现象还很明显。由于党内民主不够完善，一些党员干部独断专行，对上不讲集中，对下不讲民主，把个人凌驾于党组织之上。再加上监督机制不到位，有的领导干部把党内关系庸俗化，形成各种“小圈子”，任人唯亲，给形形色色的腐败创造了条件。从党的基层组织建设来看，一部分基层党组织软弱涣散，有的还处于瘫痪状态；近年来，基层组织被宗族势力甚至是黑社会势力控制现象凸显。

二是党的外在组织建设有待改善。尽管当前的党群关系、干群关系总体不错，但由于群体性事件的时有发生，这就在不断警示进一步改善党群关系的紧迫性；党与政协、人大、政府关系整体上处于一种欲理还乱的状态，彼此之间关系亟待得到科学、合理、清晰的界定；党际关系整体良好，但是缺乏有序的参与机制，导致党际关系的一边倒现象。如何通过党对自身内外关系的治理，推动党的各项民主、监督制度建设，扩大党的执政合法性基础，提高党的公信力、亲和力、向心力和凝聚力，已然成为党如何改进自身治理能力的重要关切。

2．来自政府方面（治理主客混合体）的挑战。在中国，执政党对政府事务在政治、组织方面等的领导作用，表明政府在国家治理中所遭遇的挑战的背后则蕴含着党对行政系统的治理力度不够。关于政府方面的建设与改革方面，中国共产党一直在努力通过提高政府事务的管理和执行能力，增强党的国家治理能力。经过三十多年的改革，仍然存在诸多困局与问题。政府中存在的这些问题已经严重影响到党的国家治理能力，迫切要求党对政府治理的状况加以改进。具体来说，当前困扰我国政府改革和建设的困局有七：一是在控制与发展的规模上，陷入了反复循环的怪圈，纠结于我们究竟需要保持多大规模的政府，如何整合政府机构和人员构成是核心问题。二是在角色定位上，陷于错位、越位、缺位现象并存的状态。尽管政府力图走出这种尴尬的角色困局，但仍未完全摆脱政府究竟应该是当球员、裁判还是教练的角色难题，由此彰显了政府角色治理的迷失问题。三是在利益博弈上，政府往往纠结于官员自身利益、部门利益和政府整体利益的怪圈，当前一些政府官员的腐败堕落、贪污受贿等现象就彰显了党对政府各种利益的规范和治理不够。四是在职能和职责上，纠结于政府应该决定还是引导人民追求幸福生活，彰显了党对政府的功能治理上还存在摇摆不定的状态。五是在目标和政绩观上，纠结于国家发展总目标、中央地方政府建设和管理目标等方面，彰显了党对政府各种目标的治理和引导有待加强。［5］六是在政府与社会组织的关系上，纠结于控制还是服务，彰显了政府的传统执政思维还没有彻底改变，表明如何放权让利使政府回归本位还是一个未能得到很好解决的命题。七是在管理方式上，纠结于直接管理与间接管理、宏观管理与微观管理等方面。

3．来自“五位一体”总体布局方面（治理客体）的挑战。当前中国共产党在推动政治、经济、文化、社会和生态建设等方面作出了很多努力，也取得了很大成绩，但由于历史与现实、主观与客观、内在与外在等因素的制约，发展的实效不是很理想，还存在这样那样的问题和弊病。总体来看，可从以下两个层面来理解和认识国家治理来自国家五位一体建设方面的挑战：

其一，网络治理层面。目前，以电脑、手机等为终端的虚拟网络空间正在对党的执政安全和国家治理能力建设发生越来越大的影响。党对网络、手机等新媒体舆论的引导能力和舆情疏导能力成为其执政能力的重要体现，也是信息化条件下执政党治国理政的重要基础，然而党对网络的驾驭不当，其副作用也是极为明显的［6］。网络的发展，深刻地改变了人类的生活样式和政治参与模式，网络政治参与已经成为各国民主政治进程中不可阻挡的趋势和潮流。然而，网络政治参与并不必然增进国家治理及其安全，尤其是在中国这样的发展中国家［7］。而且，当网络已经成为一种生活模式和时尚，人们享受其在生活、工作、学习等方面带来的便利之时，也产生了诸多的问题，如人际交往淡化、自我的碎片化及其他不文明网上行为等，彰显了网络生态危机的脆弱性，也对中国国家治理现代化形成了巨大挑战。一种全新的治理危机―――网络治理危机，正在逐步显现。

其二，现实治理层面。在政治上，民众对政治的关注度不高、公共权力的使用状况不理想、官员“四风”问题与腐败问题仍然存在、政治体制不健全、公正公平的政治实践有待加强等等，彰显了国家民主、法治建设的不足；在经济上，行业之间及其内部收入差距拉大、城乡经济协调力差、普通百姓购买力不强等问题，彰显了经济领域运行中的治理问题；在文化上，文化体制不健全、文化产品版权争端、学术期刊管理问题、国学与西学的衔接困境等，彰显了文化领域中的治理问题；在社会上，社会心理结构急剧变化、文明失范现象常有发生、民众幸福度不高等，彰显了社会领域中的治理问题；在生态上，环境污染严重、环境补偿机制不健全、生态恢复事业成效不大，彰显了自然生态环境的堪忧以及加强自然生态环境治理的紧迫性；外交上，国际关系的复杂多变，尤其是中美日复杂三角关系以及最近沸沸扬扬的防控识别区问题，彰显了中国国际环境的不理想和外交治理任务的繁重。

三、提升党的治理能力，