严强：国家治理现代化进程中的社会治理创新

摘要：国家治理概念在近几年的学术研究中时时出现。将国家治理与现代化结合起来，将国家治理现代化作为一个国家改革攻坚阶段的重大战略是执政的中国共产党启动新一轮思想解放运动的标志。国家治理现代化是在扬弃旧式现代化之后探寻的中国特色社会主义建设之路。国家治理现代化不仅让改革具有了新的意义，而且赋予社会治理创新全新的性质，规定了未来中国式社会治理的新体系。

关键词： 国家治理现代化； 思想解放； 社会治理创新

在中国近几年的社会科学界，新的理论和潮流不断涌现。新公共管理浪潮之后，治理理论开始流行。虽然在中国传统的官方话语中，早已出现作为管控、统治意义上的治理概念，但现在流行的“治理”，则与多元共治、民主、法治等理念联系在一起。这一新的治理理论已经迅速扩展和延伸，并超出了政府治理和国家治理的概念。［1］

党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中高屋建瓴地提出了中国梦的真正内容和全新理念，即国家治理现代化的新战略，启动了新一轮的思想解放运动。国家治理现代化不仅使中国改革具有了新的意义，而且赋予社会治理创新全新的性质，构建了未来中国式社会治理的新体系。

一、国家治理现代化理论的思想解放作用

积极赶超现代化是中国近35年来改革开放、锐意进取的目标之一。在什么是社会主义、如何建设社会主义，中国需要什么样的执政党、如何建设新型的执政党，中国需要什么样的发展、如何实现科学发展等一系列问题得到初步解决以后，接下来的问题就是，我们应当追求怎样的现代化，中国的现代化之路如何实现？这一直是执政党的顶层思考的问题。

中国共产党早在新民主主义革命尚未成功的时候就思考过未来现代化建设的问题。新中国建立以后，实现工业、农业、国防和科技现代化一直是老一辈革命家们日夜思索并致力追求的理想和目标。文革的浩劫使中国人追求现代化的努力遭受了巨大的挫折。文革结束后，以邓小平同志为代表的党内改革派在启动实践标准大讨论、推动思想解放、破除“两个凡是”的保守僵化思维之后，将中国带入改革、开放和赶超现代化的道路。最初10年，中国经历了从农村到城市的变革，在恢复了商品生产、激发了经济活力以后，一个更大的问题需要执政的共产党做出艰难的决断：在告别无效的计划经济体制以后，要不要选择以往一直反对并努力消灭的市场经济体制。邓小平发表南方讲话，认为改革不能停，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划，市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。”［2］第二次思想解放运动于是兴起。以市场经济体制为导向的改革让中国的生产力获得了突飞猛进的发展。农业、工业、国防、科技以及教育、卫生等领域的现代化步伐逐渐加快。从某种意义上说，这种现代化建设的赶超延续了西方曾经走过的道路，甚至是以西方发达国家提出的标准作为评估和衡量的尺度。

但是，经过30多年高速度的赶超，我们终于发现，始于西方国家、由工业化和市场经济启动的现代化已经发展到了极致，其弊端渐渐暴露出来。这种现代化带来的现代性是片面的、不可持续的，是一种旧式的现代性。“所谓旧式现代性就是那种以征服自然、控制资源为中心，社会与自然不协调、社会与个人不和谐，社会和自然付出双重代价的现代性。”［3］

这种旧式现代化及其导致的旧式现代性不仅阻碍着中国的发展，纵观全球，西方发达国家在面对这种旧式现代化时，同样徘徊不前。世界经济的动荡，美国华尔街的金融风暴，以及欧洲主要国家相继陷入主权债务危机等等事件都和这种片面的器物层面的现代化有密切的关联。而且，以旧式现代化带动的全球化，导致了全球毒品泛滥、全球环境污染、全球武器买卖、全球恐怖活动种种恶果，问题显然不是出在全球化上，而是出在旧式的现代化上。

整个20 世纪和21 世纪的前10年，由于人类特别是西方发达国家在旧式现代化进程中对自然的倒行逆施，招致了越来越严重的“绿色惩罚”，全球社会生活景观呈现出即将发生重大转折的种种迹象。因而在全世界，在中国，探索新型现代性便成为一种势在必行的潮流和趋向。“所谓新型现代性，是指那种以人为本，人和自然双赢、人和社会双赢，两者关系协调和谐，并把自然代价和社会代价减少到最低限度的现代性。从中国社会转型加速期取得的巨大社会进步和付出的种种社会代价中，我们都能从正反两方面，亲身体会到新型现代性的深刻意涵。”［4］

新型现代化的根本目的是为了实现人民的全面发展，是人民参与推动的现代化，是一种协同治理的现代化。这种现代化在强调器物的现代性、人类消费领域的现代性的同时，更加强调国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。新型现代化与旧式现代化的最大区别就在于，它是一种以人民为主体、维护人民的尊严和幸福、体现为国家治理现代化的持续发展模式。

在国家治理现代化的视角下，改革和开放获得了新的意义。改革决不仅仅是我国在社会主义计划经济模式遭受挫折后寻找新的发展模式的一种尝试，也不仅仅是单纯地解构旧的体制、建构新的体制，改革是中国走向国家治理现代化的必由之路，是增强特色社会主义活力的法宝。社会主义未来的发展就是通过不断的思想解放，创新制度、体制、机制和政策，促进国家治理现代化。

国家治理现代化的理论强调制度建设的重要性。制度是公共权力机构实现其政治和社会功能的基本工具，是获得主导性权威的前提。制度决定了技术力量发挥的空间和可能产生的活力。邓小平同志一贯重视制度建设，他主张对于总体社会运行中存在的问题“都要当作制度问题、体制问题提出来，作进一步的研究。研究时可能还要接触到别的体制问题。”［5］邓小平同志对制度内涵的概括，既涉及结构方面的内容，也包括程序方面的规定，还涵盖一系列规范体系。国家治理现代化要求各领域已进入深水区的改革要强化制度信心，逐步树立结构意识、规范意识、程序意识。国家治理体系和治理能力是否达到现代化的要求，关键就是要看能否在重要领域和关键环节的改革中取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟、更加定型。

二、国家治理现代化赋予社会治理全新性质

中国式的社会治理是在社会转型中为推动社会各领域的协同改革而逐步提出来的。20 世纪70 年代末80年代初，结束了十年文革浩劫之后，执政党中的改革派将经济建设确定为全党全国工作的重心，决定了改革、开放一开始的定位是经济领域的体制改革，这和当时最高领导层首先从经济上来定位社会主义本质是一致的。

随着经济体制改革的深化，建立和完善市场经济体制需要的支撑条件越来越多，而且单兵独进的经济体制改革策略也开始暴露出不合理性。民间不时涌出呼唤政治体制改革的声浪，但令执政党和政府的高层更为担忧的则是因分配不公、贫富两极分化、权益结构失衡、社会关系和社会行为失序所导致的日趋激烈的利益矛盾和冲突，以及不时危及到国家安定的重大生产事故、恶性交通事故和食品安全危机。

此外，文化领域不时出现混乱，生态环境日趋恶化，所有这些问题，让执政党和政府的上层开始思考中国社会正在分化的事实，需要统筹几大领域的改革、建设与管理问题。其中，尤为急迫的是社会领域中暴露出来的问题。党的十六大提出政治、经济、文化、社会四大领域建设的议题，十七大进一步将四大领域的改革、建设和管理纳入和谐社会建设的整体之中。

社会治理与社会治理创新是执政的中国共产党和中国政府在改革、开放的进程中为适应改革深入发展的要求而提出和实施的一项战略议题。但是，在本世纪初，当社会治理作为一项广义的和谐社会建设，即国家总体建设布局中的重要任务被提出来的时候，它是以社会管理的面目出现的。社会管理从宽泛的总体社会管理中分化出来后，与专门的社会领域的社会矛盾预防和处理相关联，并且着眼于保持社会稳定的公共事务的管理活动，由此，社会管理一直作为政府的一项职能而被理解、规范和设计。

社会管理作为一项战略任务，最初是被国内大量负面的问题压出来的。2003年非典型肺炎的突然侵扰，让刚刚开始运行的“胡温体制”感受到中国总体社会不平衡的发展，以及在不合理的分配制度中形成的新的社会结构所潜藏的新型风险和不安全因素。正是在这种特殊的背景下，社会建设、协调发展、社会管理等议题被着重提出。同样，从旧式现代化向新型现代化转变的问题也被着重提出来。2003年11 月21日，温家宝总理在中南海紫光阁接受美国《华盛顿邮报》采访时说，新一届领导通过抗击非典型肺炎这场疾病，得到一个重要的启示，就是要注意协调发展。城乡发展不平衡，经济和社会发展不平衡，就如同一个人一条腿长一条腿短一样，一定会跌跤的。其中，“长腿”指的是经济增长，“短腿”指的是社会建设和社会管理。［6］社会管理作为一项特别受到上层关注的战略议题也是基于对阿拉伯世界不少国家内部动乱动酿成恶果的思考。多数阿拉伯国家经济结构单一，经济实力薄弱，不少国家失业率持续攀升，通货膨胀严重，社会矛盾和冲突加剧。2011年1月，西亚、北非地区的动荡之火蔓延至埃及，爆发了一系列的街头示威、游行、集会、罢工等抗议活动，最终导致国家政权发生更迭。这些震惊世界的事件，强化了中国高层领导维持社会稳定、安全和秩序的愿望。

2011 年是执政党和政府的高层密集性地研究、布置加强、改进和创新社会管理之年。2011年2 月19 日至23日，各省、自治区、直辖市、中央和国家机关以及军队各大单位的主要负责同志云集中央党校，参加社会管理及其创新的专题研讨班。胡锦涛总书记在研讨班上发表重要讲话，提出了社会管理创新的总要求，“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。”

同年5月，中央政治局召开专题会议，提出要把加强和创新社会管理摆在更加突出的位置，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，全面提高社会管理科学化水平。7月，加强和创新社会管理的意见正式发布，这一纲领性文件进一步明确了加强和创新社会管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施。9月，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，一词之变饱含深刻内涵，体现了理念的飞跃。11 月下旬到12月初，中央领导同志分四路主持召开华北东北、华东、华中华南、西南西北片区会，围绕加强和创新社会管理总结经验，部署工作。

这种主要从逆向来把握的社会管理，就是政府运用各种手段，特别是带有强制性的治安手段，根据社会矛盾、社会问题和社会风险的表现、特点，寻找和实施处理社会矛盾、社会问题，降低社会风险的方式和机制。只要观察一下政府部门的社会管理创新实践，不难发现其主流表现为在依然滞后的行政模式下机械地重复着对社会的规制―――控制式的管理，社会管理体系的创新缩小为以强制性权力更积极地干预具有相对独立性的社会领域，社会管理体系创新只不过是政治体系运用旧的思维方式维护社会稳定的意图和行动的另一种表达。［7］

在实际工作中，不少政府部门更习惯于沿用计划经济体制下的那套理念和做法，简单地把“管理”等同为“管控”，认为管理就是把人管住；甚至认为“管理”就是“维稳”，加强社会管理就是维护社会稳定，而“维稳”依然习惯于使用行政的“硬”手段，习惯于事先“堵”和事后“灭火”。［8］社会管理的工作职能由各级党委的政法委负责和统筹，加强社会控制、维护社会稳定的意识非常强烈，倾向很明显。中央政法委的一位领导在发表的署名文章中明确指出：“对在非公有制经济组织中就业的70%的城市就业人口，