王连伟 刘太刚：中国地方治理的未来图景、现实困境与实践转向

摘要：地方政府作为承接国家部分职能，贴近地方居民的单元，正在呈现出网络化治理的新图景。网络化治理的两大核心内容就是公私合作和合作网络的管理。网络化治理以其扁平化、多元化、网络化、科学化的特征给当前地方政府治理提出了新的要求。责任性、合法性、信任机制、行动协调等，使当前地方治理合作网络十分脆弱。为此，有必要从加强问责制、提升合作网络绩效、重塑信任机制和加强利益协调机制建设几个方面来完善地方治理合作网络，推动地方治理的有序、可持续发展。

关键词： 地方治理；网络化治理；脆弱性分析；愿景规划

全球化的浪潮深入到社会生活的方方面面，不断形塑着组织的结构和人们的行为方式。公民社会的觉醒和队伍的壮大，日益要求参与地方公共事务治理，地方官僚制结构受到了强有力的冲击。此外，地方企业的效率和非政府组织、志愿组织的灵活性在地方公共物品提供中展现得淋漓尽致，得到了地方居民的信任。人们开始对地方政府唯一垄断地方公共物品提供的权力产生了质疑。内外焦虑的地方政府承受着巨大的改革压力，开始反思自己的行为和体制，逐渐向社会放权，实现“从地方政府到地方治理”的转变，“倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”，逐渐形成一种纵横交错的网状结构，即地方治理合作网络。地方网络化治理作为一种不同于传统的地方治理形式，显示出了鲜明的时代特色。

一、当前我国地方治理呈现出网络化治理的一些新特征

网络化治理作为一种质疑官僚制合法性和回应公民社会需求的治理范式最早由美国学者斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D・埃格斯提出，他们在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中对网络化治理的内涵和建构思路进行了较为详细的叙述。网络化治理的两大核心内容是公私合作和合作网络的管理。网络化治理以扁平化、多元化、网络化、科学化的特征给当前地方政府治理提出了新的要求。

1.治理层级的扁平化

治理是与统治相对的一种社会治理理念，二者最大的区别在于参与主体的范围和广度。传统的统治模式强调等级节制和下级对上级的服从，网络化治理强调治理主体之间平等交流、协商对话。网络化治理的核心观点是它们的合作“基于共同准则的相互性逻辑，不是正式的权威关系”。网络化治理下政府的角色发生了显著的变化，不再是事无巨细的“管家婆”，而更像一个调控资源配置、促进各方合作的“能促者”上级政府的职能逐渐剥离下放给下级政府和部门、民间社会，上下级、政府与民间社会之间二元分立的纵向权力线逐渐向公私合作伙伴的横向行动线延伸，传统的权力为基础的威权强势管理逐渐转向权威为基础的协商参与治理。传统的政府“金字塔式”的管理格局，逐渐向“橄榄形”的社会治理形态演化。当前省管县体制改革顺应了地方网络化治理的潮流，预示着未来地方政府层级逐渐走向扁平化，公共物品的提供主体逐渐向生产成本中心下移，未来的中国地方政府可能只保留“省―县―乡”三级，甚至只有“省―县”两级。随着科技和信息技术的发展，政府与民间社会的互动方式也逐渐走向多样化，通过市长热线、微博、E-mail、MSN等方式，公民个体可以直接与相关部门领导直接交流，从而摆脱了中间许多层级的掣肘，实现了社会治理中心向下位移。

2.治理主体的多元化

当前地方治理的的权力不再仅仅掌握在政府手中，政府不再是完美的神话，政府的能力同样受到质疑。为了弥补官僚制的缺陷和回应公民的多样化的参与需求，地方政府纷纷通过合同外包、委托授权等方式向企业、社会中介组织、甚至是公民个人，下放地方公共事务管理权限，吸纳多方力量来共同提供地方公共物品。下表（表1.1）详细地描绘了几种典型治理模式的全景图（包括主体构成、协作机制、价值动机、权力来源、成功标志和失败表现）。当前我国基层地方政府权威削弱，地区间行政封闭割据，社会志愿组织发展缓慢，这些现实状况下，前面的几种治理模式已经很难有效地发挥作用，迫切需要走向一种新的地方治理范式，即多中心网络化治理。地方网络化治理体系包含了地方各级政府部门及其工作人员、企业、各类社会中介组织、公民个体等所有的地方公共行动主体，组成了一个规模庞大、结构耦合、功能完备的地方治理网状体系。

3.治理结构的网络化

有如美国著名行政学者唐纳德・凯特尔所说：“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”⑤当前地方治理正走向网络化，包含了上下节制的纵向权力线和合作伙伴的横向行动线。纵向权力线是基于服从于有权者这一理念之上的地方各级政府、上下级政府部门、部门负责人与部门成员以及政府与民间的关系，这种关系的的一大特点是权力的非对称性，即越往下权力线越细，权力线越发散。横向的合作线则是建立在共同利益基础上的同级地方政府、不相隶属的政府部门、政府与民间（包括企业、社会组织、公民）的合作共赢关系。如下表（表1.2）所示，我国目前的地方治理层级事实上分为五级，包含了宪法明文规定的有正规权力来源的省、县、乡三级，加上有较大权力的市一级和没有实际权力的村委会、居委会一级。每一级政府部门作为地方治理网络的一个结点，是本区域或本层级地方治理的中心，通过行政区际合作或者公私合作伙伴关系的方式，拓展地方治理网络，提供地方公共物品。

4.治理方法的科学化

地方治理作为动态的的连续体，是“地方上的利益相关者相互作用以影响公共政策效果的过程”。与传统的管理方式不同，当前地方治理的一大特色就是多元治理主体之间的协商与合作。当前地方居民不再是公共物品和公共服务的被动接受者，

而是具有独特个性化需求和强烈政治参与热情的地方公民。传统的“填鸭式”和“配送式”的公共物品提供模式逐渐被“订单式”和“合作网络”的公共物品提供模式所取代。现在的地方公共物品的提供不再是政府部门的垄断供给，还应包括地方企业、社会中介组织和地方居民在内的所有地方公共行动主体。提供的方式也不再局限于政府的指令和分配，而是包括合同外包、委托、经营者付费、凭单制在内的众多方式组成的钱袋子，视不同情形选择合适的方法。另外合作的方式也不再是传统的命令和指令，更多的是沟通、协商和对话。

二、地方网络化治理的运作基础

1.治理主体间的相互信任

信任是社会生活的润滑剂，一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有任何信任的社会更有效率。在地方网络化治理结构中，建立在信任、忠诚和互惠基础上的相互依存关系的发展使得协作行动能够开展和维持，网络结构维持着成员长期的忠诚。社会的生产、组织等一系列活动也离不开信任。信任作为一种生产性社会资本，能够降低社会整体交易成本，提高社会效率，促进各种合作的达成。地方网络化治理结构由于涉及到众多的公私主体，他们的行为动机和利益不尽相同，这样，在合作的过程中不可避免的会遇到矛盾和摩擦，这时候大家就会相互猜忌对方的行为动机是不是为了整体利益，“免费搭便车”和“小团体主义”也会逐渐蔓延。这时候，如何重塑各主体间的信任和合作的信心的作用便凸显出来。信任能够消除谣言、小道消息，重新唤起人们对地方网络治理共同体的信任和合作的信心，增强地方合作网络的牢固性和持久性。

2.治理主体的合作共赢

网络化治理是一种新型的合作治理模式，它是不同权力形式（国家、公民和市场）以及不同调节方式（法律、习俗和社会规范）之间多层相互作用、齐心协力追求共同目标在相互冲突的利益之间进行谈判、权衡取舍的过程。当今社会是一个协作和共赢的社会，任何个人和组织的力量是有限的。人们无法掌握开展社会活动，特别是一些大型的社会工程的所有资源、知识、经验和方法。另外人们认识也是有限的，无法预测到事物未来的走势，这样就使得很多事情具有不确定性。为了克服这种资源的短缺和不确定性，最好的方式就是合作，群策群力，借助他人的一些优势弥补自己的不足，走向多方共赢。当我们对他人合作的依赖增长时，我们相信他们的可靠性和重要性也增长了。由于这种利益的纽带和合作的动力的存在，使得网络结点更加牢固，网线更加富有韧性，整张大网更加密集和富有张力。

3.治理主体间的相互妥协

妥协作为一种内在精神气质，不是一再盲目的迁就，而是一种有原则的退让和包容。社会治理者们应该认识到，“当行政人员与雇员、顾客和公众进行有意义的对话时，行政世界会变得更加清晰”。地方多中心主体合作网络的的建立和维持很大程度上取决于各治理主体之间能否相互妥协和协商对话。这种妥协建立在信任和互惠的基础上，并被参与过程的情境和合作的效果所激励和强化。在治理地方公共事务的过程中，如果各治理主体之间能富有利他主义精神和同情心，时刻站在其他人和其他组织的立场上思考问题，而不仅仅站在个人和本组织的立场上思考问题，那么，遇到涉及自身利益的问题时，各方都能够舍弃一部分无关紧要的利益，从而促成合作的达成，实现集体的共同利益同时也实现了个人和组织的自身利益。妥协是一种策略，有时是一种最优的策略。在相互妥协的过程中，形塑着个人和组织的心智和共同体精神，从而为地方治理的有效开展提供了不竭的力量源泉。

4.治理过程的持续性

治理作为一个持续的过程，包含了建立愿景、组织规划、战略合作、评估效果、反馈信息等一系列的环节，形成了一个闭合循环的回路，从而推动着地方公共事务和地方治理的有序开展。治理的每一次成功并不意味着治理的结束，而是为下一次治理做好准备工作，是更大范围内治理的一个小部分。我们每个人和每个组织可能是处于整个治理网络中的一个小网眼和结点，负责整个治理过程的某一或者某几个小的环节，正是由于千千万万个这样的组织和个人的分工协作，才构成了完整的治理网络体系，保证了整个治理过程的有序和持续开展。

三、当前我国地方治理合作网络的脆弱性分析

脆弱性概念最早由TimmermanP于1981年提出并运用到自然灾害的研究，后来被广泛应用到自然科学和社会科学各个领域的研究中。脆弱性研究最早表示自然系统容易受到各种自然灾害威胁和破坏的可能性特征，后来又延伸出其他一些含义。脆弱性是一个包含了“敏感性”、“易损性(fragility)”、“不稳定性(instability)”、“适应性”、“应对力”、“恢复力”等一系列相关概念的集合，既考虑了系统内部条件对系统脆弱性的影响，也包含系统与外界环境相互作用的特征。脆弱性是指“由个体、组织、系统的内部结构和特征决定的，由于其对内外风险扰动的敏感性高、抵抗能力差和弹性小而容易在内外风险冲击中失去其系统原有结构、状态、存在形式及其功能的一种属性或不稳定状态”。网络中各行动主体的关系如何维持，行动如何协调，合作如何达成，政府的角色如何定位等，这些都体现着地方政府的治理能力，考验着政府管理合作网络的能力。网络化治理能够发挥各行动主体的优势，通力合作，但同时又有其内在的困境。责任性、合法性、信任机制、行动协调等，