张莹 张红凤：中国社会性规制改革的策略选择――基于改革实践与特征

【内容提要】中国社会性规制改革是基于中国的特殊制度禀赋，并受中国经济、社会发展的约束与影响。自新中国成立至今中国的社会性规制历经四阶段的改革与发展，取得了一定的成效，然而规制总量的过剩与不足、规制结构的非对称问题依然存在，削弱了中国社会性规制改革的效果，降低了整体的规制绩效。由此，需要从规制主体结构、规制立法、规制目标、规制方法与工具四个方面寻求中国社会性规制的改革策略，以提升中国社会性规制绩效。

【关 键 词】社会性规制/规制改革/规制特征/策略选择

社会性规制受其制度禀赋的影响，既受到社会性规制需求的硬约束，又有来自社会、经济、法制和文化等环境因素的软约束。[1]由于中国社会性规制改革始于高度集中的计划经济体制与政府直接参与的管理体制，因而改革进程表现出独特的阶段演进特征。具体来看，中国的社会性规制改革始于20世纪60年代至70年代并持续加强，在公平、正义和安全原则的指导下，经过总量变化过程和趋向成熟的政府规制体制的形成过程，目前已经从缺乏法律基础的弱社会性规制转变为建立在完善法律基础上的强社会性规制。

一、中国社会性规制改革的阶段性

社会性规制所涉及的产业和领域较为广泛，与国民安全和健康密切相关。虽然中国对社会性规制的理论研究在近年才成为热点，但社会性规制的相关实践却自新中国建立就已存在。伴随着社会主义市场经济改革进程的推进和社会发展，政府基于对不同时期社会、经济环境的全面考量和对影响制度供求诸因素的综合分析，不断进行社会性规制制度改革以适应经济社会发展的需求。伴随着中国的经济体制改革和社会制度的不断创新，中国社会性规制在不同历史阶段表现出不同的阶段性，具体为：改革之前(计划经济时期)的相对匮乏；改革初期(市场经济改革探索阶段)的持续加强；改革中期(市场经济制度建立阶段)的快速发展；改革近期的日趋成熟和完善。[2]

(一)改革之前：行政管理下的规制相对匮乏阶段

改革前，中国处于高度集中的计划经济体制下，集中管理为该阶段的主要特征，无论日常经济过程、经济秩序还是社会秩序都由政府完全决策。该阶段涉及生产安全、劳动保护、产品质量、环境保护等方面的社会性规制实践也并不具有现代意义的政府规制特征，而更多地带有计划和行政管理色彩。该时期，各部门及地方政府自身利益不明显，故部门利益、地方保护等矛盾与冲突并不突出，社会性规制供求结构性矛盾并未对社会整体福利造成严重的不良影响。因此，该阶段社会性规制主要表现为规制机构和规制法规数量均较为匮乏，具体表现为：

第一，社会性规制法律效力微弱。该阶段的社会性规制依据多为办法、标准、条例等并非正式立法而更类似于企业内部的工作规程，且缺少相关法律责任或惩罚办法，大大降低了该时期社会性规制的法律效力。

第二，社会性规制范围有限。受制于政府行政计划，该时期社会性规制主要集中于安全生产、产品质量、劳动保护、环境保护等领域，而药品、食品安全、社会医疗卫生等重要问题并没有纳入规制范围，限制了社会性规制功能的发挥。

第三，社会性规制职能分散。该时期的社会性规制职能分散于各主管部门手中，形成各自为政、多头管理，造成社会性规制机构臃肿、信息闭塞和官僚主义，大大降低了规制效率。

(二)改革初期：双轨制下的规制逐步加强阶段

自1978年中共十一届三中全会和1984年中共十二届三中全会提出改革开放战略，中国经济体制改革全面铺开。首先，经济体制的改革要求社会性规制理念、模式、方法进行改革；其次，随着经济快速发展，社会性规制问题日益凸显，如假冒伪劣产品问题、环境保护问题、工作场所安全问题等，社会性规制需求加强；再次，由于该阶段法律、法规、制度均不完善，未形成市场经济的道德诚信机制，信息披露机制不健全，造成严重的市场失灵，最终降低了社会总体福利水平。基于此，政府逐步加强了社会性规制力度，具体表现在：

第一，社会性规制立法活动开始兴起，出台了一系列有关社会性规制的法律、法规。明确环境规制、产品质量规制和生产安全规制的基本原则和方法，中国的社会性规制开始走上法治化的轨道。

第二，建立独立的社会性规制机构，初步明确了社会性规制的主体。改革开放初期双轨制问题突出，一方面，市场经济下部门利益扩张，主管部门利用其手中的规制权力庇护其下属企业的机会主义行为，[2]故而需要建立相对独立的规制机构；另一方面，随着20世纪80年代初开始的分权化改革，地方政府发展地方经济的积极性大大提高，在地方利益的驱使下地方政府对本地企业的机会主义行为可能会纵容或保护。因此，需要建立相对独立的社会性规制机构，并强化其规制职责以克服部门和地方利益主义及保护主义。[3]

第三，规制结构性冲突剧烈，严重影响规制效率。该阶段，由于规制权力配置上存在严重的权责不清和职能重叠等问题，导致社会性规制结构性冲突。相对于改革之前，该时期部门利益凸显，利益冲突日益剧烈，混乱的规制结构加剧了各部门的利益矛盾和冲突，极大地降低了社会性规制的效率。

(三)改革中期：市场经济体制下的规制快速发展阶段

自1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，中国的经济体制改革进入到社会主义市场经济体制框架构建阶段。社会主义市场经济体制改革进程的推进离不开与之相适应、行之有效的社会性规制，故中国社会性规制体系在该时期初步形成。伴随经济与社会的快速发展，社会性规制的需求量增加，并对社会性规制提出了多样化、规范化、合理化的要求。因此，政府在颁布和完善一系列的法律法规和标准的同时，进行了较大规模的社会性规制机构与职能调整，进一步明确和细化了各部门的规制职责，主要表现为：

第一，基本形成了较为完善的社会性规制法律体系。中共十四大以后，中国的社会性规制的立法进程明显加快，一方面颁布了一系列新的社会性规制法律、法规，另一方面对一些重要的法律、法规进行了符合时宜的完善和修订。

第二，借助政府机构改革，转变政府职能，进一步明确社会性规制的主体。中共十四大后国务院围绕转变政府职能，深化政治体制改革，进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，分别于1993年、1998年、2003年进行了三次机构改革，组建了一批社会性规制机构。[4]

虽然从总体看该时期中国社会性规制进入到快速发展阶段，但是按环节监管的社会性规制结构使得相关部门之间的各种矛盾和冲突加剧，严重影响了中国社会性规制的效率，中国的社会性规制效率并没有得到明显的提升。

(四)改革近期：全面转型下的规制日渐成熟和完善阶段

自2003年，中国的市场经济体制和社会体制开始全面转型完善，伴随着经济体制和社会体制的完善，中国的社会性规制也日渐成熟。同时，对社会性规制的需求量也达到了前所未有的规模，对社会性规制的质量和效果提出了更多与更高的要求。政府基于该时期经济、社会的实际情况并结合社会性规制的需求状况，对社会性规制法律、法规进行了进一步完善，同时调整社会性规制组织机构，进一步明确了社会性规制的职能分工，理顺了社会性规制系统内部关系。

第一，进一步修改和修订社会性规制的法律法规。截至2011年，中国有关社会性规制方面的法律达到50多部，行政法规、部门规章110余项。仅在环境规制领域国务院制定和颁布的行政法规达60余项，部门规章和规范性文件2802件，国家环境标准800多项。较完善的社会性规制法律法规体系为中国的社会性规制提供了基本和有力依据。[5]

第二，进一步整合社会性规制机构，注重发挥政府的社会性规制职能。2013年在“大部制”思想的指导下，中共十八大通过了新一轮政府机构改革的方案，对社会性规制管理机构进行整合，如组建国家食品药品监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。理顺了社会性规制机构部门的职责关系，为提升社会性规制绩效，更好地满足社会性规制需求奠定了良好的组织基础。

第三，社会性规制职责分工更加明确。在明确规制机构职能、目标的同时，建立起有效的信息协调机制，各部门之间的利益矛盾和冲突逐步得到缓解和克服，规制的效率逐步得到提升。

总之，自新中国成立始，中国政府就开始了社会性规制实践的探索，在与经济、社会、政治发展相协调，并最大化满足社会、公民社会性规制需求的原则下，不断改革社会性规制理念、模式，健全、完善社会性规制法律、法规，优化社会性规制方法、手段。通过改革开放35年的建设，中国已初步建立起了适应社会主义市场经济要求与社会发展要求的社会性规制体系，具备了较为明确的规制主体、规制对象、规制依据和规制方式。[6]

二、中国社会性规制改革的特征

一国经济、政治、社会等制度禀赋决定了其政府规制的特征，中国社会性规制面临着由高度集权的计划经济体制向市场经济体制的政府职能转变、社会全面转型。由此，中国的社会性规制与西方国家所面临的制度禀赋约束不同，这些特殊制度禀赋与中国社会性规制的阶段性相互融合，共同决定了中国社会性规制改革的独特性。[7]具体表现为：规制总量过剩与不足同时并存，规制结构非对称性特征明显。

(一)规制总量过剩与不足并存

社会性规制体系需与经济、政治及社会发展同步，进行相应的变革。目前，虽然中国的社会性规制整体进入了良性、规范和健康有序的发展阶段，但仍落后于实际经济和社会发展的需求，一方面为局部的规制过剩，另一方面为某些领域的规制缺失，二者在全面转型时期并存，严重制约社会公平的实现，导致社会性规制效率低下。

1.社会性规制的过剩。

社会性规制的过剩主要表现为两个方面：一是在规制的各个领域普遍存在规制组织机构数量庞大，规制职能设置交叉重叠，形成多头管理最终造成规制“越位”与“缺位”并存；二是社会性规制领域存在大量与社会性规制需求不相符的陈旧规制体系、制度及方法。

第一，多头管理问题普遍存在。

中国社会性规制正处于传统的“自上而下”的集权式管理向综合管理的过渡阶段，正在经历一场全面的职能、机构改革。然而，目前无论是食品安全规制领域、职业安全规制领域还是环境规制方面，都存在普遍而严重的纵向与横向的规制机构设置重叠，以及规制职能的交叉，造成规制的模糊地带和真空地带，难以真正划分部门之间的规制职责，且部门各自为政，职责调整也存在较大的困难。最终形成多头管理，规制“越位”和规制“缺位”严重降低了社会性规制的绩效。

第二，规制体系、制度和方法陈旧。

随着技术不断革新，产品、生产设备、生产技术的安全性与可靠性显著提高，同时企业的质量管理与安全检查制度也逐渐完善，使一些原有的社会性规制无法充分利用现有技术，造成某些社会性规制和保护与增进公共利益的目的背离。

在规制制度与方法上，中国社会性规制过度倚重政府行政干预手段，多采用以政府规制为中心的“命令―控制”型方法，轻市场调节机制，对以市场为导向的激励性规制手段运用不足。忽视了市场对环境资源的基础性配置作用与社会公共利益与个人利益的平衡。