郑家昊：论政府类型从“统治”到“管理”的转变

在社会治理的历史脉络中，“统治型政府”和“管理型政府”分别是农业社会和工业社会的典型化政府样态。“统治型政府”本质上就是“王朝”，在“王朝治理模式”下，阶级统治职能是统治型政府借以维护统治阶级利益的基本途径。进入近代，欧洲国家在率先走向工业社会的历程中，通过一场“法的精神”的启蒙运动扫除了工业化道路上的障碍，又通过工业化、城市化和市场化向国家提出了自由与平等的要求，进而完成了从统治型政府向管理型政府的转型。管理型政府在行使社会治权的时候运用了“保护型职能”和“干预型职能”，并且在对“保护型”和“干预型”职能模式的使用和完善中实现了经济发展与社会进步。

20世纪后期以来，中国行政体制改革逐渐确立了“服务型政府建设”的战略性目标。服务型政府建设的理论研究顿时成为学术界和实践界的重要论题。然而，就理解服务型政府产生的历史逻辑而言，有必要首先在社会治理的意义上追溯服务型政府出现之前的典型化政府样态及其演进逻辑。可以说，在探寻统治型政府的兴起及其职能、管理型政府的滥觞及其职能模式中，发现统治型政府走向管理型政府的历史逻辑，对于“从管理型政府到服务型政府”这一命题而言具有重要的借鉴意义和启示作用。因此，本文将在社会治理的历史脉络中来系统地展现统治型政府转向管理型政府的图景，同时，试图描绘出与政府类型转变共时演进的“政府职能”变迁。

一、统治型政府及其治理模式

众所周知，人类社会历经(着)“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”的发展阶段。其中，农业社会特指近代之前的社会发展阶段。“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会……‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。”[1]在整个农业社会历史阶段，“天下观念”深谙于帝王或天子的心中，他们将处于天下的人和土地万物等都看做是“家国”的私有财产，因而也享有对“财产”的任意处置权。也正是由于“家”的观念，处于被统治地位的人逐渐认同了这样一种社会治理关系――被统治者是帝王(或天子)的“子民”，应当自然地服从帝王的统治。相较于古代欧洲，这种服从观念在古代中国表现尤为明显，甚至可以被看做是一种“典型”样态。

近代以来，人们也把“天下”称作“国家”，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的[1]。从社会治理的角度看，存在于农业社会的“社会治理处于一种‘家天下’的状态之中，分享政治权力的要求往往也只能由一些势力较强的‘家’所提出。具体而言，这些‘家’就是贵族和王室，政治权力就是在贵族与王室之间进行着频繁的流转”[2](p. 92)。因而，近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式(或称为统治型治理模式)，王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体，整个社会治理体系是服务于统治者的利益的。

渡信一郎在研究中国古代史的过程中，对传统中国的天下观念和以天下观念为中心形成的政治秩序进行了考察。在谈及“天下与王朝之名”的时候，他认为：“在中国的前近代社会，与今日之国家意义相当的汉语词语，还有天下一词。从战国时代起，天下就已经在确定的意义上被使用了，此后直到清末，都是作为从空间结构方面最为概括性地定义旧中国政治社会的称呼而出现的。”[3](p. 19)“王朝之名被定义为‘领有天下之号’，始自王莽，并成为其后历代王朝国号观念的基础。分裂时期的王朝与异民族入主中国所建立的王朝，多单以国号称呼王朝之名。但是在统一王朝的场合，则都将王朝之名记为‘领有天下之号’。”[3](p. 3)由此，如果说“天下”是对农业社会享有领域治权的国家进行的抽象界定的话，那么，“王朝”就是“天下”的具体化；如果说农业社会的统治型治理模式下存在着“类国家组织”的话，那么，“天下”可以看作为“统治型国家”，“王朝”就是享有统治权力的社会治理主体，或称“统治型政府”。

统治型政府作为一种享有“类行政”职能的政府形态一直持续到工业社会诞生之前，在共时态的意义上，统治型政府有着典型和非典型的分别，一般而言，古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态，古代欧洲存在的王朝治理体系处于非典型位态。但是，就历时态的角度而言，西方统治型政府经由神权国家、绝对国家向现代国家的政府演变脉络却比中国经由领主封建制王朝、皇帝专制王朝到现代政府的演变更为清晰。

就古代中国的王朝治理体系而言，中国的王朝经历了领主封建制和皇帝(君主)专制两个阶段①，这两个阶段的分水岭大体出现在战国末期以及秦王朝诞生之际。秦王朝之前的古代中国，夏、商、周实行的是一种领主封建制，即“以天子为天下共主，通过分封制，各级封君获得专制权力，但是这种权力在空间上受到限制，仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力”[4](p. 4)。其中，周王朝的领主封建制是在公元前12世纪末推翻了东部平原的商族各国后，通过将周王子和王室成员分封到黄河下游地区，以统治此前敌人所据之地，而建立起来的严密的驻防体系。起初，基于血缘关系的纽带和预防敌意民族的安全考量，各个封建领主(被授予封地的公侯)对周王室怀有绝对的忠诚。

然而，随着时光的流逝，土著对公侯的敌意逐渐减弱、宗法制度赖以运作的友爱之情逐渐消失，他们与周王室的血缘关系也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的内乱之后，西周王朝的都城落入西戎之手，王室被迫东迁，从此，周王已不再是一个溥天之主，尽管在名义上周还统治着整个中国，但是它已经衰落到和它此前所封诸侯一样的地位。春秋之国都拥有实际上的统治权，虽然在名称上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同，但在统治权上是一样的[5]。这种局面的出现对基于“天下”理念而形成的领主封建制王朝治理体系以沉重一击。“战国诸侯的数目，由于战争而锐减到少数几个统辖合理的统一国家，最后，于公元前221年，名义上的王朝及所有其他的封臣都被扫除之后，秦王成功地将整个中国并入‘中央帝国’，并入它的世袭领地。”[6](p. 38)人类社会开启了郡县制取代封建制的积极尝试，古代中国王朝治理体系进入一个新的发展阶段――皇帝(君主)专制时期。从秦王朝到清朝，除个别时期外，大部分时间内都保持了统一的王朝形式，即使在分裂时期，各分裂的朝廷也在其统治区域内维持中央集权的体制，“天下之事无小大皆取决于上”②，国家的统治和治理权力高度集中于皇帝(君主)一人。

比较领主封建制和皇帝(君主)专制可以发现，它们在治理主体上存在着明显的差异。例如：领主封建制中处于统治集团地位的“公”、“卿”、“大夫”、“士”等，他们所拥有的权力虽然依次递减，但是总体而言是这四个社会阶层共享社会治权；而皇帝(君主)专制是建立在以父系家长制为核心的宗法制度基础上，是一种围绕着皇帝而建立的等级森严的权力体系。皇帝一人独揽大权，虽然在皇帝周围有所谓的官僚体系来辅佐朝政，但是这些官员所享有的与之前的“卿大夫”而言要小得多。当然，存在于他们之间更多的是相同之处。比如，它们共同建立在以父权家长制为基础的宗法制度上、对少数民族实行“因俗而治”的政策等。中国王朝治理模式还有一个非常重要的特点是始终注重“神权与行政权”的有机结合，只不过在不同的时期神权的地位有所差异。在考察夏、商王朝的政治性质的时候，李济认为它实含极浓厚的神权性质，是一种“对祖先崇拜的神权政治”[7](p. 20)。《史记・殷本纪》曾经记载：“帝太戊赞伊陟于庙，言弗臣，伊陟让，作原命。”既然僧侣是天子所不能臣的，所以僧侣完全有可能废置天子，在历史上，难免也会发生天子与僧侣之间的斗争。不过，中国的王朝治理从来没有受到过独立的僧侣集团的统治，尤其在周王朝之后，神权却逐渐成为王朝治理权获得合法性的一个工具而已，“皇帝也必须通过他的神性品质证明他是由上天委任的统治者”[6](p. 27)。大致上，中国在夏商时期可能也经历过神权高于俗权的情况，在周之后统治者们虽然对神崇拜却是在假“神之旨意”来获得社会治理权力的合法性，神权要次于王朝的治理权。

反观欧洲社会，自西罗马帝国覆灭后，其长期处于分裂状态，在很长时期内一直存在着教会和国家两股社会治理力量，天主教的势力几乎大于任何单一的世俗国家，因而俗权一直屈于教权而存在着，但是这两种力量在更多的时候是作为一个整体出现的。教权和俗权共同构成了一个封闭性的社会治理体系，共同分享社会治理的权力。神权国家之所以能够维持上千年，得益于教会和国家在社会治理上的相互支持与通力合作。事实上，这两种社会治理主体之间的关系始终决定着西方的统治型治理模式的走向。在欧洲历史上教会和国家曾经围绕着“社会治理权”展开过多次战争，战争的结果是教权和俗权的对立关系在君主那里得到了统一，于是诞生了“绝对国家”。“绝对国家是作为一个特殊的过渡形态出现的，它虽然创造出了国家的概念，却在很大程度上依然属于一种王朝治理，并且是一种绝对化的王朝治理，即君主而非贵族成为王朝的代名词。”_[2](p. 232)总体上，欧洲王朝治理模式虽然缺乏中国王朝治理模式的一以贯之的连续性，但是它依然存在着较多的更新因素，为我们提供了一个较为完整的由王朝模式转向现代国家的图谱。

二、统治型政府的职能

农业社会的共同体形式(从家庭、家族到天下)都是以身份而建立起来的，“身份即是共同体赖以存在的前提，也是确定共同利益边界的手段。……如果说在某一王朝的统治区域内也有共同利益的话，从根本上，也是服务于统治阶层的共同利益需要的”[2](p. 228)。统治型社会治理模式所蕴含的基本逻辑是一种“国家本位主义”――承认“社会之上有一个独立的国家实体，国家是掌握在统治者手中的，而统治者又是有着自身的特殊利益要求的，政府无非是服务于这种特殊利益要求”[8](p. 218)。由此，农业社会的“统治型国家”的治权完全掌握在领主(贵族)或皇帝(君主)手里，领主或皇帝及其王室成员、派出机构和人员在实质上组成了朝廷(即“统治型政府”)，君王的统治利益正是通过朝廷对全社会的治理来实现的。

王朝模式下的“统治型政府”，尚不具备现代政府所拥有的职能体系，所从事的行政管理活动充其量属于一种“类行政”行为，具有以下特征：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的还是处于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其他形式的管理的根本[9](p. 42)。人类社会的早期乃至整个农业社会的历史阶段，统治型政府的主要职能一直是“维护等级秩序”，政民关系就是统治与被统治关系，即所谓“劳心者治人，劳力者治于人。治于人者食人，治人者食于人：天下之通义也”[10](p. 111)。而且，统治型政府的集权式统治职能是被一以贯之地保持和加强的。

古代中国的政府是由“君王”根据政治需要并按自己的意志组建的统治机构，政府无论形式如何，都是人民的统治者。那么，统治型政府的统治职能在“等级秩序的维护”上到底体现在哪些方面？在研究中国社会史时，熊得山发现，“封建国家的政事，不外所谓‘兵刑钱谷’等项，大概在武备方面，是准备开疆扩土或保国为民；在内政方面，是要维持等级的秩序，驯服人民，使‘出粟米麻丝以事其上’”[11](pp. 11-12)。可见，王朝模式下的君王所关心的首要事务是等级秩序的维系，统治型政府的基本职能就是“阶级统治”(或政治统治)，至于社会管理则是被严重忽视的。

其实，