俞可平：“城管式困境”与治理现代化

“作为政治学者，看到十八届三中全会把国家治理体系现代化作为改革的总目标，我感到很高兴，因为我看到了民主和法治的大方向。”俞可平说。

俞可平每年都会收到大量的采访请求，但大部分都被他委婉谢绝了。然而，他并不是难以接近的埋首书斋、远离社会的学人，他的思想自《民主是个好东西》起，早已被民众熟知。采访联系了将近一个月，我和责编一起，与俞老师反复通信，他给我的感觉是温和、谦逊。

俞可平的办公室也是一个书房，赠人以书是他的爱好。采访结束后，他选了几本书送给我。在他签名的时候，我请他同时再写一句话。他想了一小会，说：“我送你一句我常用来自勉的话吧，和你共勉。”随后，他挥笔写下：“不左不右走人间正道。”

我问：“不左不右，可以理解为孔子所说的中庸吗？”

俞可平是这样回答的：“孔子的中庸，更强调折中，而有的时候，（不左不右的）正道不一定是折中的。比如说，邓小平当年扭转阶级斗争，那是很多人反对的，但它是人间正道；再比如，我一直倡导民主，我认为这是人间正道。”

深化改革，是因为公共治理出现了困境

蒋保信：您曾经说过，十八届三中全会之《决定》的最大亮点，就是将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”当作全面深化改革的总目标。为什么中共中央在这个时候提出这样一个总目标？

俞可平：这既是对我们改革成功经验的总结，也是对目前我们面临挑战的回应。

治理改革的成功，是改革开放后中国经济迅速发展和社会稳定的关键因素。改革开放35年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就，创造了世界经济发展史的奇迹。之所以能够取得如此成就，一个基本的原因是，我们不仅对经济体制进行了深刻变革，也对政治体制进行了重大变革。但是，中国的政治改革不是许多西方学者理解的那种政治体制改革，不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。如果按照多党竞争、全民普选、三权分立的标准来看，改革开放30多年来，中国政治确实没有什么变化。

然而，如果从国家治理的角度看，就会发现中国的政治生活在过去35年中发生了重大的变革。例如，在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、地方分权和社会组织发展等方面，我们可以看到巨大的变化和清晰的路线图：从一元到多元，从集权到分权，从人治到法治，从封闭到公开，从管制到服务。完全可以说，中国经济发展和社会转型的成功，或者说，中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展，首先得益于中国治理改革的成功。

经过35年的改革开放，中国特色的社会主义现代化进入了一个新的发展阶段，现存的许多体制机制严重阻碍社会进步，我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例，就可以发现存在着许多亟待解决的突出问题，包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全；公共权力还没有得到有效的制约，官员的腐败和特权还处在高峰时期；公民参与的渠道不够畅通；公共利益部门化现象相当严重，社会不公平现象突出；动态稳定的机制尚未完全确立，群体性事件急速增多，维稳的代价不堪重负；政府的公共服务还相当不足；政治透明程度相对较低；行政成本过高而效率低下；人治的状况依然严重；社会组织发育不健全，社会自治的程度相当低；生态环境急剧恶化；主要公共权力机关之间的关系还不够协调；党和政府公信力流失，等等。

尽管我不认为我们党存在执政危机和统治危机，但我们确实存在明显的局部治理危机。公共治理的危机，典型的表现就是我所称的“城管式困境”。

蒋保信：记得您在2012年“重构治理秩序，走向官民共治”一文中也提到过“城管式困境”，并且认为是公共政策的最坏结果，为什么这么说？

俞可平：是的，我在那篇文章中指出，在一些公共领域，我们正面临严重的治理困境，急需重建新的治理秩序。在公共治理领域，最佳的政策效果是“帕累托最优”，即政策相关方只有利益的增加，而无利益的损失。但在现实生活中，经常出现的是截然相反的情况：利益相关者都对相关政策不满意。我把利益相关方都成为输家的政策困境，称为“城管式困境”。因为“城管现象”是这类政策的典型案例：管人者与被管者的利益都得不到保障，双方都不满意。人们怪罪于“城管人员”，但城管人员同样也冤屈满腹。

一种政策如果没有赢家只有输家，无疑是最坏的政策。在现实生活中，仔细观察就会发现这样的情况随处可见。如“医闹”，大夫担惊受怕，患者则含怨藏怒。再如学校教育，学生、家长、老师都牢骚不断。更广泛地说，我们的维稳代价越来越高，而不稳定因素却日益增多；民生不断改善，而人们对政府的满意度和信任度却没有随之提高；举国上下都痛恨官员腐败，但腐败却仍在高位区；一方面，我们提倡公共服务的均等化，另一方面却又在政策上助长各地公共服务的差异化。凡此种种，都是治理的失序、失效和碎片化，是我们面临的治理困境。

任何公共政策都有四种可能的效果：其一是政策相关方都从中获益，而没有任何损失，即全赢的局面。其二是多数利益相关者获益，而少数人的利益受损，即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损，即多输少赢的局面。其四是政策相关者的利益均不同程度受损，即全输的局面。任何理性的决策者都应当力争第一种结果，而坚决避免最后两种结果，特别要杜绝最坏的“城管式困境”。如何走出目前的治理困境？根本的途径就是重构公共治理秩序，努力推进国家治理的现代化。

“少一些统治，多一些治理”

蒋保信：很多人注意到，这是官方文件中第一次提到“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”这两个概念，也是首次用“社会治理”替代“社会管理”。提出这些新的概念有何意义？

俞可平：“国家统治”与“国家治理”，“社会管理”与“社会治理”，虽只有一字之差，却有极其不同的意义。它们甚至不是概念上的区别，而是理念的不同。

国家治理体系的现代化，就是要建立一个现代的国家治理体系，这是全新的政治理念。这一新的理念，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志，也是对马克思主义国家理论的重大创新。从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容，相应地，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。

从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。

举两个例子，就可以看到成熟的现代国家治理体系的重要性了。前不久美国联邦政府很多部门关门了，但这并未使美国社会陷于一片混乱。什么原因呢？因为美国的国家治理已经很成熟，尤其是它的社会治理很成熟，政府治理（尤其联邦政府治理）只是整个社会治理的一部分，这个部分即使出点问题，社会大体上还会正常运转。再比如日本，近些年来，它的首相平均不到一年换一个，但日本社会仍井然有序，这也是因为日本的整个社会治理比较发达、比较成熟了。虽然这些事件的发生表明西方发达国家的治理也存在问题，但回过头来看中国，你能想象中央政府关门会怎样吗？你能想象最高领导人一年换一个会怎么样吗？

蒋保信：“统治”、“治理”这些概念在读者眼中也许都有点专业，但您是国内最早系统研究治理问题的专家，早在2000年就主编了《治理与善治》一书，您能详细说说“统治”与“治理”的不同吗？

俞可平：是的，“治理”的概念不同于“统治”的概念。过去我们讲“国家统治”，现在强调“国家治理”，这两个概念有什么区别呢？统治就是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制。马克思主义经典作家认为，国家统治的实质就是阶级专政。治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。

从政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或国家其他公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；其二，权威的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的；其三，权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

比如说，我们搞市场经济以后，企业就是一个自主的运行主体，政府不能去干预，所以我们说企业治理，但不说企业统治。对内是这样，对外也是这样的。再比如，我们现在还没有一个世界政府，但美国会干预其他一些国家的事务，其他国家就会对美国不满，认为这是霸权主义。为什么呢？因为美国政府的权力不能超出它的国界。还有，当代世界有大量事务是全球性的，比如环境污染、金融危机、传染病、恐怖活动等，都已经不是单个国家能解决的，必须大家一起治理。于是，全球治理便应运而生，但至今还没有全球统治。

蒋保信：现代国家治理体系有何特征，或者说治理体系现代化的主要标准是什么？

俞可平：我们讲推进国家治理体系现代化也好，建设现代国家治理体系也好，至少要有这么几个要素：

一、公共权力的运行必须制度化和规范化，不能带有随意性。它要求政府治理、市场治理、社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。

二、民主化。所有公共治理以及制度安排，最终要保障主权在民，或者说人民当家作主。所有的公共政策要从根本上体现人民的意志，体现人民的主体性。

三、法治。在现代国家治理体系里，宪法和法律是公共治理的最高权威，这是最核心的。法治有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，一个是严格按照法律办事。第一层含义更重要，那就是宪法和法律才是最高权力，不允许任何组织和个人凌驾于宪法和法律之上。

改革开放之初，我们讲的是“法制”，但现在我们讲的是“法治”。这两个词是有实质性区别的。“法制”是严格按照法律办事，这在中国传统社会也是有的，如明朝的朱元璋是严格按照法律办事的，谁不按照大明律例办事是要杀头的。但这永远不可能是“法治”，因为皇帝总是凌驾于所有的法律之上。而在现代的国家治理体系里，任何政党、任何组织都不能凌驾于法律之上，宪法是最高权力。

四、高效。现代国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会秩序，有较高的行政效率和经济效率。

五、协调。现代国家治理体系是一个制度系统，至少有三个特别重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理。这三个是最重要的子体系。从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排是一个统一的整体，相互协调，它不是碎片化的，才能叫现代的国家治理体系。

我认为以上五点，是评价现代国家治理体系最主要的五个要素。