王石泉：转型社会的中国公共行政：挑战、变革与创新

随着改革开放的不断深入，特别是全球化和信息化浪潮的冲击，中国社会转型的步伐不断加快，随即引发了社会体制、社会结构和社会形态的转型与变迁。这一系列变化对处于社会治理前沿的中国行政管理带来了前所未有的压力和挑战。受社会转型的影响，中国行政的系统性与交互性不断增强，新兴的监管领域 和行政问题大量涌现。再加上公民的觉醒、成熟和参议行政的诉求不断上升，中国的行政环境日趋复杂。 传统的行政体制已经无法适应当代社会发展的要求。在此背景下，中国公共行政需要尽快适应社会变化的趋势，加快体制机制的改革，通过新型行政文化和行政制度的创建来推动中国的行政发展，实现社会转 型的目标，让中国的社会治理和社会发展从此进入到一个制度文明的新时代。

运动和变化是事物的本质属性和基本规律。美国著名社会学家罗伯特-尼斯贝特(Robert Nisbett)认为，变化主要有四大特征，即自然性、不可避免性、连续性与多种可能的方向性。英国哲学家和社会学家赫伯特・斯宾塞(Herbert Spencer)认为，变化有其固定的规律和发展阶段。黑格尔与马克思认为，变化可能引发社会矛盾与社会冲突。社会的发展与转型也是社会变化的一种表现形式，同样具有自然的不可避免性、持续性与多种可能的方向性。目前，在全球化和信息化大潮的冲击下，世界各国都在进行着不同程度的社会变革、转型与发展，同时也对各自社会，尤其是那些转型社会带来了相当大的震荡和影响。

一、社会发展理论背景下的中国社会转型

社会发展学领域目前主要有三种理论：现代化理论、发展理论和转型理论。

现代化理论( Modernization Theory)开始于20世纪50年代，由美国著名经济学家库兹涅茨(S. Kuznets)、社会学家帕森斯( Parsons)和列维(Levi)等发起，主要研究近代西方发达国家的现代化过程。该理论认为，所有传统社会都必然向现代社会转型;所有国家的发展都有一个适应现代化过程的趋同性;发展中国家社会发展不顺利的肇因在其社会内部，主要源于自身文化和价值因素的阻碍。

发展理论(Development Theory)于20世纪40年代由德国经济学家汉斯・辛格( Hans Singer)和阿根廷经济学家劳尔・布雷维什(Raul Prebisch)发起，主要考察发展中国家的社会发展问题。在50和60年代，该理论得到了美国马克思主义经济学家保罗・亚历山大・巴伦(Paul Al-exander Baran)等的丰富与发展。该理论认为，要从整个世界体系来考察一个国家的发展问题，发达与不发达互为因果。多数情况下，外来因素对一个社会发展的影响更为重要。这就是著名的依附理论(Dependency Theory)。后来，美国纽约州立大学的伊曼纽尔・沃勒斯坦(ImmanuelWallerstein)提出世界体系理论(The Theory of WorldSystem)。该理论认为，世界体系也是一个社会体系，不同的国家和社会分别处于该体系的“中心”、“半边缘”或“边缘”的位置，其发展的意义就在于如何改变自己在世界体系中的结构位置，不断实现自己的升级。[1 3

转型理论(Transition Theory)是20世纪80年代学术界在研究中国、前苏联和东欧等转型国家社会转型的理论。由于现代社会科学的形成和发展都对资本主义的文明给予了密切关注，奠定现代社会学基础的大师几乎都对资本主义文明进行了解释。例如，马克思关注的是资本主义的生产关系，特别是劳资关系;韦伯探讨的是资本主义文明形成的精神条件，尤其是与基督教伦理的关系;涂尔干研究的是现代资本主义社会中建立在由劳动分工形成的相互依赖基础上的“有机联系”。近年来，对社会主义或前社会主义国家转型的研究正在受到更多学者的关注。西方学术界一些原本不研究中国、前苏联和东欧的学者也纷纷转向对这些国家市场和社会转型的研究。清华大学社会学教授孙立平认为，除了现代化理论和发展理论外，共产主义文明及其转型的研究对于社会学发展具有重要意义。对这个曾经占据世界上三分之一人口的新文明特点、运作逻辑及转型的研究应成为当代社会学乃至整个社会科学发展新的灵感和动力来源。他提出，发展社会学应当面对转型国家的社会转型实践过程，形成现代化理论、发展理论和转型理论三足鼎立的发展理论新格局。

从20世纪80年代开始，中国为了适应世界形势和未来发展开始了改革开放，并逐步在经济、政治、文化和社会领域进行了一系列的改革和适应性调整，推动了经济结构、文化形态、价值观念等的变革，引发了体制转型、社会结构变化和社会形态的变迁。例如，在经济方面，中国的体制总体由计划转向市场。经济结构从过去单一的国家经营模式发展成为国营、股份制、集体所有制和民营经济等多种形式并存的局面，呈现出了前所未有的生机与活力。在政治方面，通过多次改革，开始向民主和法治的方向转型。政治的人本性、民本性与科学性在不断增强。在文化方面，中国文化从汉武帝采纳儒生董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”的建议之日起便开始向着单极化的方向发展。儒家在诸子百家中独占其利，成为了后来被唯一推崇的核心文化，统治中国达数千年之久。儒家在帮助中国建立和完善伦理道德、规范社会的同时也被过度强化，这无形中限制和禁锢了其它先进思想与文化的进入，使得中国主体文化的丰富性、包容性，特别是开放性、争鸣性与创新活力严重缺乏。如何处理好弘扬传统文化与有效吸收人类优秀文明成果的关系，在凝炼出传统文化中适应社会发展精华的同时，还要吸收其他文明的成果，与世界文化融合对接，取长补短，形成能够指导中国社会发展的新文化，就成为非常紧迫的话题。

社会转型是在时代发展以及全球化和信息化浪潮的推动下，一个国家和地区经济、政治、文化和价值观念与内涵的转化与变革，是社会结构的一次根本性的调整与改变。在此背景下，中国社会呈现出一系列新的特点并逐步发展成为一个频繁流动的社会、多元化与分散化的社会、结构分化与开放的社会。[31]社会转型无疑会对一个国家和社会的各个方面产生影响，由此引发的冲击与震荡自不待言。公共行政领域位于社会矛盾和社会管理的最前沿，不仅无法避免这种冲击，而且会因为处于社会转型的风口浪尖而面临更为严峻的形势与挑战。

二、社会转型对中国公共行政的冲击和挑战

1.全球化与信息化背景下中国的行政环境更为复杂

在全球化和信息化背景下，整个世界的关联性、互通性与透明性日益增强。当今时代，中国公共行政面临着国内外的双重压力和挑战。

在内部，传统的管制型与独断型的行政日益受到冲击和挑战。在开放转型的背景下，中国遗传下来的封建统治思想、计划体制和管制型行政习惯已经远远不能适应社会的发展。在新媒体环境下，公民评议和参与公共行政决策的意识、能力和诉求都在上升，而在现实中，公众却因传统行政的沿袭被无情地隔离在行政决策的大门之外。加之一些行政机构和管理人员服务意识不强，行政能力不足，决策水平不高，行政绩效不佳，由此引发的批评怨愤，甚至是冲突都在增加。

在外部，由于中国与发达国家历史文化和社会制度的差异和发展水平的不同，加上国际媒体开放透明与不同价值和立场的传播，中国公共行政遭受的国际舆论压力正在增加。近年来，随着我国公民出国人数的激增和国际交往的频繁，中国与各国公共行政的比照效应以及由此产生的期待与压力也在上升。

此外，落后的行政观念和习惯仍然是影响和阻碍我国行政发展的主因。传统儒家思想的宗旨主要为统治阶级服务，缺乏对行政对象权利、成长和发展应有的尊重、关怀和必要的制度保障。不同于西方社会所经历的全民宗教、工业社会机器大生产以及市场经济环境下严明的法冶和严格的集团生活训练[4]，农耕文明遗风厚重的中国行政总体处于比较粗放而随性的自然状态，缺乏现代政府所必须的严谨、细致、缜密、科学性和系统性。这也正是如今许多政府机构和行政官员终日忙碌劳累，甚至受委屈，而其行政效果不佳或政策不被群众理解与肯定的原因之一。

最后，由于我国行政领域的信息开放透明度严重不足，暗箱或者被误认为“暗箱”操作的现象严重。加上行政观念落后，行政能力不足，行政创新产品与服务缺乏，特别是在行政领域存在着严重的官僚主义和腐败现象，我国一些地区陆续出现了各类群体性事件。群众对身边生活事务和行政服务的不满增多，加上网络媒体的开放传播，致使我国政府的公信力受损。

2.社会转型使中国的公共行政面临多重压力和挑战

社会转型使中国的公共行政呈现出了许多新的特点，也让传统的行政面临多重压力和挑战。

首先，公民对行政知情和参与的权利意识凸显，对于行政机构和行政者公正、关怀、善治与精细化服务的诉求和期待不断上升，而行政领域的信息透明度仍然不高，许多涉及群众切身利益、发展与福祉的问题未能得到足够的重视和解决。公众美好的愿望和心理期待与现实中的失望与不满形成了强烈的反差，导致负面情绪聚集扩散。这些问题亟待疏导解决。

其次，当代行政的系统性与交互性不断增强，而现实中“自上而下”的单向式行政模式难以满足新形势与复杂环境下社会治理科学性与精细化的需要。计划经济时代，社会结构简单，行政管理的内容、职能和任务相对;有限。而当今时代是一个高度开放、广泛联系、相互交叉的社会，可以说是“你中有我，我中有你”，行政的系统性和交互性不断增强。要做好当今的公共行政，就必须要克服传统行政中观念保守、信息封闭、职能单一、界限森严、单线操作、单向运行、缺乏系统与合作的弊端，学会在全面了解社会问题和公众诉求的前提下“跳出庐山看庐山”，高度重视和加强当今行政的系统性与交互性问题的研究。在消除部门壁垒的同时对那些跨地区、跨领域、跨部门、跨行政边界的系统性与交互性问题进行综合梳理和制度性治理，实现公共行政与社会管理的创新。

第三，公民对行政决策的质量要求不断上升，而现实中的行政决策水平不高，行政绩效不够理想。随着行政领域交互性与复杂性的增强，一个行政决策往往要涉及多个部门、行业和领域，其关联性影响不断凸显。在此背景下，做出科学合理又经得起实践检验的行政决策的难度在不断增加。近年来，我国的一些公共政策，例如最新交通法规对于闯黄灯处罚规定出台一周后的妥协修改;对于全民休假和节日取消道路收费后果考虑不周，致使无数车辆拥挤阻塞交通;第二套购房征收20%税收的规定出台后忽视了不同的情况，未能在充分调研的基础上制定出实施细则;诸如此类都是行政决策质量有待改进和提高的例证。

第四，新兴领域不断涌现使现有的行政监管肓区扩大，而目前的行政资源、技术手段和制度保障严重不足，难以适应社会发展的需要。我国总体缺乏对新兴领域、新兴行业和新出现问题的战略规划和制度应变能力，容易形成行政监管的盲区，引发新的行政管理问题。例如，互联网及其新媒体的管理‘钥、食品安全管理、产品质量监管、安全生产管理、医疗卫生监管、环境污染防控、流动人口管理、学校安全、社会心理问题防治以及预防和打击恐怖主义等都属于新兴领域。这些新问题涉及众多的社会领域和行政部门，属于职能交叉和跨区域的复合性问题，任何一个单一的行政部门或机构都无法独自面对或解决。这些真空地带与监管盲区恰好就是引起群众不满，引发社会矛盾与冲突的敏感地带。

最后，科学的行政体制机制尚未健全，行政转型的压力和挑战不断增大。现实中不断涌现的众多公共问题和社会矛盾日益尖锐突出，亟待更优的行政领导、行政管理和行政决策来解决和完善。但传统行政思维和观念的阻力礼影响很大，