刘正强：信访的“容量”分析――理解中国信访治理及其限度的一种思路

「内容提要」本文从信访制度的“容量”视角分析了中国信访运行的逼仄势态。从理想状态来看，信访制度仍有一定的接纳空间和存量余地，可以应对较大规模的信访洪流；但从现实运作来看，信访制度已经“爆棚”，其化解信访问题的能力已不可持续。信访难案（长期未决案）的淤积使信访洪流形成一条“地上悬河”，处于高位、高危的运行区间。而自上而下的“维稳”压力又强化了基层的“筑坝”定势，使信访怠于疏浚，“河床”不断抬高。当前应充分利用制度调整的“窗口期”，建立多级信访拦截和过滤设置，形成以削减信访存量为核心的“吞吐”机制，以减轻信访制度的承载压力。应松动信访治理的属地责任，强化分类与专业化治理，特别是全国统筹的力度。这是信访正常运转及改革的前提。

「关键词」信访制度；容量；削减机制；窗口期

一、为什么要使“容量”成为分析的议题

信访制度是中国独有的一套融汇了诸多功能的社会设置，在不同的历史时期发挥了其独特的社会治理功能。信访制度的理论原点当属于中国共产党的群众路线，它在科层组织与民众之间打通了一条“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”的操作化信道，从而成为中国共产党一种基础性的执政资源。但在今天，信访制度陷入了极大的困境：井喷式的信访洪峰不断刺激着社会的神经，进而迫使人们追问这套制度体系的有效性、合法性和可持续性。伴随着依法治国、以人为本等理念的彰显，信访研究也出现了不同的视角和范式，而其中的焦点又集中在对信访的“存”、“废”之争及作为两者之间折衷的“创新”、“完善”上。比如，曾数度搅起信访“存”、“废”、“修”之争的于建嵘，以其鲜明的法治立场及扎实的信访田野调查基础，力主废除信访制度，将其承担的各种功能回归各职能部门①。而以贺雪峰领衔的学术团队②则从基层农村“治权”的丧失来反省信访运行的绩效，甚至把重建国家的“专断权力”作为一个重要论题③。更多的研究则介于两者之间，倾向于调整信访制度，为其打上各种补丁④。这些研究有一定的学术价值和现实关怀，对我们理解信访困局颇有启发。但是，他们的研究尚有一些缺憾，比如，对于信访制度的改革过于理想，主张废除者有之，主张拆分者有之，甚至把信访化约为一个民主法治、选举权与被选举权问题者有之⑤，过于坐而论道，无法操作；对于信访治理特别是无理访的化解，过于注重技术化的手段，像贺雪峰的团队非常有洞见地提出了分类治理的概念，但又把希望寄托在“治权”与国家“专断权力”的恢复与重建上。其实，信访的局势比我们所想象的要严峻得多，却缺乏关于信访治理的一些基础性的分析与策略。很少有学者通过信访运作机制本身来分析信访通道的淤塞及其危险，并给出削减信访存量的操作方案。

鉴于此，本文尝试借助对信访的“容量”分析来描述当前的信访困局进而研判解困的思路。这种方法秉持价值中立的立场，以中国信访制度的接纳和处理能力为议题，力图超越“有理―无理”、“合法―非法”、“谋利―争权”、“刁民―良民”等对立二分的理论预设，专注于对信访“存量”消长的理性分析，在既有信访格局不变的前提下对信访减负提出建议，从而维持信访的可持续治理能力。其思路，就是通过揭示信访制度的理想与现实容量及其运行态势，形成对信访治理功能与限度的大致判断；并认为只有在大规模削减信访存量的基础上，才能为信访制度的进一步调整和改革创造条件。这种针对当下信访的核心困境作出的实然性描述与分析，或许会为信访解困提供新的思考和启发。

二、信访的两个容量及其运行态势

作为一项具有中国特色社会设置的信访制度，其能否应对持续不降的信访洪峰，是对信访制度存废、臧否论争的一个重要依据。至于目前全国的信访总量尚无权威数字，一般认为每年不低于一千万人（件）次。但这只是党政口（即作为党委、政府一个机构两块牌子的信访部门）的统计，人大、法院、检察院等亦有各自的信访机构，但数据不完整、不连贯。⑥除了统计口径、标准不一等问题外，重复与漏登这两种相反的情况并存：一方面，一些访民会就同一问题跑遍他所能找到的所有部门，或肆意向各级领导人发信⑦，这使不同部门的信访统计必然有重复的成分；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量⑧。此外，来信与来访、个体访与集体访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访等在消耗信访资源方面迥然有异，把这些数据统计在一起，只能使我们对信访洪峰有一个粗浅的直观认识而已。如果把信访受理、处理看作是一个“吞吐”机制的话，当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。显然“吐”出量，即当事人是否案结事了、息诉罢访，真正退出信访处理流程更有实际意义；如何化解、削减信访的“存量”才是信访制度面临的真正挑战所在。信访的“容量”分析是以信访制度的承载力为核心展开的。

（一）信访制度的理想容量，即信访容量的应然状态，是信访制度承载力的上限

从狭义上讲，理想容量主要表现为信访部门自身的理论承载能力。伴随着日益严峻的信访局势，信访部门也不断扩容，协调议事处断能力不断提高。如各地信访局长（主任）往往同时兼同级党委办的副主任（副秘书长），信访工作一般由地方党委的专职副书记分管，而党委书记则是信访的第一责任人等。2005年中央建立联席会议制度⑨后地方也纷纷效法，进一步完善了信访机构的协调平台。此外，窗口化信访大厅的推行⑩、受理流程的完善、编制的扩充、经费的投入等也使其处理信访的能力大幅提高。但从广义上才能更好地理解信访制度的理想容量。由于维稳成为各地的第一责任，在“大信访”的语境下，信访工作实际上延伸到了几乎所有的国家机构，在某些时间节点，整个社会也会被动员起来参与信访工作11.在乡镇和街道这一层次，信访和招商是其主要的工作，而且往往信访压倒招商，稳控、截访、劫访等往往要由这个层面的政府人员来实施。

由于执政党仍具有一定的社会动员能力、高度统一的权威和社会治理的物质技术基础，信访制度尚有一定容纳空间和存量余地。在制度是完善和自洽的、官吏是清明和敬业的乃至各种执政资源是可以优化整合的等理想情况下，信访制度本身能够释放出更多的活力来。因此，信访量的增多并不可怕，这一方面在客观上将社会矛盾吸附到了信访部门，从而减轻了对党政机关的冲击；另一方面，信访特别是集体访同群体性事件是此消彼长的关系12，信访体制实际上为社会矛盾设置了一个缓冲地带，从而抑制了政治抗议等倾向，“政治基本稳定”可以理解为信访制度尚未突破它的理想容量。因而，信访量的正常上升并不可怕也无需担心。

（二）信访制度面临的挑战表现在其现实容量上，即信访制度本身对信访事项的实际解决和化解能力

信访的现实容量取决于其存量，即未决信访量。2010年，上海市的信访量约为二十万批次，其中重信重访占了一半13.保守地估计，全国各地重信重访至少占信访量的三分之一。由于获取不到更权威的数据，主要从理论上对信访存量进行分析。目前信访部门对信访事项的处理“三级终结”，即对办结事项经过复查、复核后，信访部门对该事项的处理终结，对当事人就同一事项的信访不再受理，执意信访就属于内部掌握的“无理访”。但这个终结制几乎没有任何意义14，当事人只要不服答复和处理意见，不管是否走了复查、复核程序，一般还会继续信访，即复查、复核程序很难将已终结的信访事项排除出去（图1）。它唯一的作用是信访的“账面”效应，应对了对信访的各种量化考核。但问题仍然存在，甚至转化为更为头痛的稳控问题。举例来说，一家医院每天可以承受的门诊量是一千人次，如果门诊病人因季节性流感等而增多达到两千人次，医院可以安排加班加点、急诊、院际调剂等方式消化。从长远来看，还可以进行医院扩容、人员扩招以及优化诊断流程等来提高处理容量。但如果存在这样一些现象：某些患者反复来看病，一些以前在小诊所、乡镇卫生院可以看的病，或者可以自己拿点药处理的病也都来医院诊断，这就会使医院面临极大压力。门诊、急诊都有潜力可挖，但“床位”数量却是一个瓶颈性的制约因素。通常来讲，求诊者只有一部分需要复查，二次乃至多次复查及住院的比例应该递减。如果有更多的人想住院，一些人实际上没有病，而是去泡病号，而部分已痊愈的患者不想办理出院手续，滞留在病房的话，将导致住院比例的不正常提高（比如占患者的三分之二），这会导致医疗资源极度紧张。这不是增加床位能改变的，相对于有限的床位，床位需求者增长的速度可能更快。当前信访面临的正是这类严峻的问题。信访制度可以有较高的理想容量，却由于存量过高导致处理能力下降，沉陷于“过度医疗”式的困境。

这同样可以拿春运来比拟。在可以预见的未来，中国交通运力不足与客流增大的结构性张力仍会存在，每年春运时节，庞大的人流成为世所罕见的景象。但即便客流再多，我们也会有组织地完成这场有惊无险的人口大迁徙，每年几乎每个人都会到达自己的目的地，这还毋需启用征集民用（旅行社、机关单位等）的大巴、动用军用大型运输机等非常规措施。信访与春运相比，其要害在于春运中的乘客是有目的地的，很少有人不知道去哪儿，或者能够一直赖在车上。不幸的是，在信访通道中，总有一定比例的信访户不断积淀在、生长在（甚至寄生在）了这个系统中，他们没有目的地，或者找不到自己的目的地，或者已经习惯了这种生活方式，使得信访系统极其淤塞。信访存量高企，这是信访制度的致命风险所在。从这个意义上讲，目前的信访制度已超载并且到了十分危险的境地。

（三）信访已形同一条制度意义上的“地上悬河”，在高位、高危运行

目前，信访实际上在由理想容量和现实容量组成的狭窄“河道”中运行。信访中的无理访、有理无解访等未决访得不到导出，因而像沙子一样不断沉积，形成黄河开封段的景象，随时有管涌、崩岸、决堤的危险（图2）。与此相关的判断，第一，信访制度的运行已超过了它的实际容量，这是相对于政府对信访实际上的化解能力而言的。这个判断的依据是，信访制度面临若干制约条件（信访数量的庞大使其手忙脚乱；判断合理与无理、合法与非法使其焦头烂额；与责任单位、部门的协调使其力不从心；上级的信访考核排名使其狼狈不堪等），特别是维稳的压力使政府已丧失常态化、长远性的化解能力。而超载的核心是巨量的存量信访无法导出，迫使信访处于“河床”不断增高――岸堤不断加高这样的被动循环中。一些超常规的信访治理策略，如领导包案、下访、隐患矛盾排查乃至越来越普遍地动用治安拘留、劳教等控制信访人等就是显著的标志。第二，信访制度的运行会不断接近它自身的理论容量，但仍然有一定的接纳能力。比如，信访量中有一些泡沫的成分（主要是重信重访，特别是恶意的重信重访15），将其打捞出来，就不会产生实际的危害。用加固堤坝和严防死守的方式进行信访治理眼前是有效的但不可持续，一旦决堤，信访制度的理想容量被打破，抗议风潮就会溢出体制外，群体性事件就会成为常态，这意味着中国的一场政治灾难。信访“地上河”刻画了信访突破现实容量而逼近理想容量的运行态势。代表现实容量与理想容量的两条线（A 、B ）如同这条“地上河”的堤坝，当信访压力从A 、X 组成的常态空间突破A 线的时候，这意味着信访“地上河”形成。而代表信访理想容量的B 线是其运行的政治底线。如果信访压力突破B 线，则意味着信访运行进入政治风险区间，到那时信访制度再不改革就会危及政治安全。

三、信访的扩展性与“地上河”的生成

信访制度建立伊始，就具有鲜明的中共执政伦理色彩，被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。