刘俊祥：论国家治理的公平化

摘   要：推进国家治理体系和治理能力现代化，即推进国家治理现代化，应该包括国家治理的科学化、民主化、公平化和法治化这四个主要趋势。其中，国家治理的公平化，是指通过国家的公平治理以促进经济公平发展、社会公平正义和人民共同富裕的现代化进程。根据十八大报告的总体布置和十八届三中全会决定的改革新要求，推进国家治理公平化，需要确立公平治理的价值理念、推动治理主体的多元化、构建公平治理的体系能力、推进经济的公平发展和促进社会的公平正义。特别是要注重提升政府通过公平施政、公平行政和公平治理促进社会公平正义的能力，在借鉴西方福利国家建设经验教训的基础上，走中国特色的民生国家建设之路，朝着共同富裕的方向稳步前进。

关 键 词：国家治理；公平治理；公平发展；民生国家；共同富裕

推进国家治理体系和治理能力现代化，即推进国家治理现代化，这是我国全面深化改革的总目标。从现代化的走向来看，推进国家治理现代化，应该包括国家治理的科学化、民主化、公平化和法治化这四个主要趋势。其中，中国特色国家治理的公平化，是确保到二二年实现全面建成小康社会宏伟目标对国家治理现代化的新要求。对此，十八届三中全会根据十八大全面深化改革的战略部署，所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称十八届三中全会决定，下同），对国家治理公平化的推进，从深化改革和制度建设上，作出了中国特色的、系统的顶层设计和新的安排。本文将从推进国家治理的公平化、确立公平治理的理念、推动治理主体的多元化、构建公平治理的体系能力、推进经济的公平发展和促进社会的公平正义这几个方面进行简明的梳理和论述。

一、推进国家治理的公平化

国家治理的现代化，是从传统型国家治理向现代型国家治理的转化，或者说是从国家统治向国家管理、再向国家治理的持续性转型过程，还可以说是现代国家治理从初级形态向更高级形态的发展。在人类当今的国家政治时代，国家治理现代化既是政治发展的必然趋势，也是政治现代化的核心内容。从人类政治发展的理想境界来讲，现今的“国家政治”必将走向未来的“社会政治” 1。而在走向社会政治的过渡阶段，中国特色的政治发展就是要推进国家治理的现代化。因此，十八届三中全会提出的推进国家治理现代化，是适应中国特色现代化建设和政治发展的必然要求。

所谓国家治理，是指政治主体或治理主体治国理政的活动。从治理的对象内容来说，国家治理，就是一个国家对其经济、政治、文化、社会生活以及生态环境等各方面的治理。从治理的价值目的来说，现代的国家治理不仅要协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的社会秩序，也要谋求经济社会的高速发展，还要促进社会的公平正义和人民生活的幸福。从中国特色政治发展的协同性来讲，国家治理的现代化，表现为国家治理的四个现代化，也就是国家治理的科学化、民主化、法治化和公平化。而且，国家治理科学化、民主化和法治化的推进，都提出了治理公平化的要求。比如，国家治理的科学化，意味着国家治理要坚持科学发展观这一指导思想，把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面，而经济的科学发展就要求“推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。国家治理的民主化，意味着国家治理要坚持人民当家作主为根本的人民民主，而广泛多层发展的协商民主就是一种公平的民主。国家治理的法治化，意味着国家治理要坚持依法治国基本方略，推进法治中国建设，而法治建设则是社会公平正义的制度保障。因此，国家治理的公平化，是在国家治理科学化、民主化和法治化的基础上，对中国特色国家治理现代化所提出的新要求。

要确保到二二年实现全面建成小康社会的宏伟目标，就必然要求国家的公平治理、经济的公平发展、社会的公平正义和人民的共同富裕。推进公平正义不仅是现阶段全面深化改革的重要民意基础，也是推进治理现代化的重要价值目标。因此，国家治理公平化，正在从人民的强烈诉求向中国特色治理理念和治理行动的转化过程中。由此可以说，中国特色的国家治理公平化，就是指通过国家的公平治理以促进经济公平发展、社会公平正义和人民共同富裕的现代化进程。具体地说，国家治理公平化，就是国家治理主体根据公平治理的价值理念，构建公平的治理体系和治理能力，推进经济社会的公平发展，更好地保障和改善民生，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着共同富裕的方向稳步前进。由此可见，国家治理公平化的构成要素和衡量标准，主要有以下几个方面：治理理念、治理主体、体系能力、对象范围、建设重点以及价值目的。

十八大报告和十八届三中全会决定，对国家治理公平化作了总体布置和新的要求，这集中体现在十八届三中全会决定对全面深化改革价值目的的设定上。十八届三中全会决定提出，全面深化改革，要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，而且，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”这意味着，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，而推进国家治理体系和治理能力现代化，一方面，是要在解决社会利益分配不公问题上，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，要以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱；另一方面，是要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，促进社会公平正义、增进人民福祉，让发展成果更多更公平惠及全体人民。为此，就必然推进国家治理的公平化。

二、确立公平治理的价值理念

公平治理的价值理念，即是以公平为价值诉求的国家治理理念。简要地说，公平是指处理事情合情合理，不偏袒哪一方。具体地说，公平是人类对于社会成员之间权利和利益均衡合理安排的理想追求和价值评价。在范围上，公平表现为经济公平、社会公平、政治公平和文化公平等。在内容上，公平分为权利公平、机会公平、规则公平和分配公平等。所谓公平治理或治理公平，则是以政治公平推动经济社会和文化生活的公平，或者说，通过公平的制度规则和权利机会的配置谋求利益分配公平的治理活动。

根据十八大报告和十八届三中全会决定，在推进国家治理现代化进程中，所要确立和坚持的国家公平治理或国家治理公平化的基本理论和价值观念，可以大致概括如下：（1）建设中国特色的社会主义，要更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展。（2）公平正义是中国特色社会主义的内在要求，必须坚持维护社会公平正义。即是要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。（3）共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，必须坚持走共同富裕道路，促进分配公平。这就是要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。（4）中国共产党要“坚持立党为公、执政为民”的公平执政理念。与科学执政、民主执政、依法执政相比，虽然至今还没有在政治文件中正式使用“公平执政”术语，但中国共产党在执政理念和执政行动中，一直在致力于公平执政。这种公平执政理念的最接近表述，就是中国共产党要“立党为公、执政为民”，要教育引导党员干部做公平正义的维护者。（5）推动经济公平发展的理念，即要“推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”（6）政府公平施政和公平行政的理念。这要求使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用，要建设人民满意的服务型政府，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。（7）倡导平等、公正的社会主义核心价值观。（8）加强以保障和改善民生为重点的社会建设，努力让人民过上更好生活，促进社会的公平正义。（9）在国际关系中弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神，共同维护国际公平正义。（10）全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。（11）推进国家治理体系和治理能力现代化，必须“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，等等。

综上所述，建设中国特色的社会主义，全面深化改革以及推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，必须在政治、经济、社会和文化领域促进机会公平、规则公平、权利公平和分配公平，着力保障和改善民生，努力让人民过上更好的生活。这就是中国特色国家治理公平化的基本理论和价值观念。

三、推动治理主体的多元化

公平属于人际关系中的主体间性问题，单一主体的统治管理不可能有真正的公平性，只有在多元主体之间，才能追求和推进公平的治理。因此，国家治理公平化，在主体上的表现，就是从单一主体向多元主体的转化，即是从主客体主体性向主体间主体性的转型。

首先，传统型国家治理，是国家统治主体或国家管理主体对社会大众的单向性统治及其对社会事务的专断性管理，因此，传统型国家治理的主体就是政府或其他国家公权力组织等统治者，社会大众及其群体组织，不能成为主体，只是统治管理的对象客体。而现代型国家治理，则是以国家政权机关为主导的多元治理主体对社会事务的合作共同治理，因此，现代型国家治理的主体是多元的，除了国家政权机关之外，还包括政党、政治社团、企业组织、社会组织和居民自治组织以及人民大众等。从民主政治的角度讲，人民是最高的主权者，现代国家治理应该是民有、民治和民享。总之，国家治理的公平化，在主体上的一个表现，就是从传统国家单一治理主体向现代国家多元治理主体的转化。

其次，在传统型国家治理模式下，社会成员之间是统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的主客体关系。从政治主体性来看，传统的单向性统治管理，表现在人与人之间政治关系上的主客政治主体性，这意味着人“人们之间是政治上的主从关系、等级制关系或统治与服从关系。”在现代型国家治理模式下，社会成员之间则是协商合作、共同治理的主体间关系。这种“主体间性超出了主体与客体之间关系的模式，进入了主体与主体之间关系的模式，表现为从‘主体―客体’或‘主体―中介―客体’的关系模式向‘主体―主体’或‘主体―中介―主体’的关系模式转变，它强调主体之间的互动共生关系。”这意味着“人与人之间的政治关系不再像人的主客政治主体性那样，而是强调在政治上人与人之间互为主体性，是主体之间的平等关系，不将他人作为客体对待。” 2总之，国家治理公平化，在主体上的又一个表现，就是从主客体主体性向主体间主体性的转型。

根据十八大报告和十八届三中全会决定，中国特色国家治理主体的多元化，表现在多方面和多层次。譬如，在治国理政的最高层面，中国共产党是执政者和领导党，人民居于当家作主的主体地位，民主党派是参政主体；在政府治理的内部层面，涉及到中央和地方两个治理主体积极性的发挥；在管理国家事务和社会事务以及管理经济和文化事业方面，人民大众是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督以及民主自治和民主参与的政治主体；在社会治理层面，