徐晓全：当代中国乡村治理结构研究：现状与评析

摘要：本文首先对乡村治理和乡村治理结构的概念作出界定，然后梳理了乡村治理结构研究的各种观点，并对当前的研究作出总结性评价：一是注重在整体的国家权力体系中研究，对村治本身的关怀较少；二是以西方理论范式与概念体系为主，本土化理论较少；三是对传统乡村治理结构的历史梳理较多，学理反思较少。最后本文抛砖引玉提出乡村治理结构研究应该正确处理好三对关系：一是村庄内部治理机制和国家权力体系的关系；二是中国经验与西方理论范式的关系；三是传统治理资源和现代治理结构的关系。

关键词：乡政村治；乡村治理；乡村治理结构；国家与社会关系

20世纪80年代以来，随着人民公社解体和村民自治的推行，我国乡村社会发生了很大变化。1996年，张厚安提出“乡政村治”概念，概括村民自治实施以来我国乡村社会的基本治理模式。张厚安指出，“乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当今有中国特色的农村治理模式……这也是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式，最好的组织形式。”[1]此后，“乡政村治”便成为学术界公认的关于当前乡村治理的主流分析概念。1998年，华中师范大学中国农村研究中心吸收了在全球范围内日益流行的“治理”理论，首次提出“乡村治理”概念，试图运用这一更具包容性的新概念来解释和分析乡村社会。[2]从此，乡村治理便成为中国乡村研究的主流概念，并且乡村研究领域实现了从“村民自治”向“乡村治理”的话语转变。本文首先对“乡村治理”与“乡村治理结构”这两个核心概念做出辨析，然后梳理当前乡村治理结构的研究现状，最后对当前研究现状作出评析。

一．乡村治理与乡村治理结构概念辨析

乡村治理概念的提出与“治理”理论在全世界的广泛兴起和在中国的运用有密切关系，然而乡村治理本身则是一个古老的话题，它伴随人类社会出现乡村与城市的分野而产生。“乡村治理并不是一种现代现象，但乡村治理理论却是一种新的理论研究，这种新的理论只不过是对传统乡村社会管理的一种重新阐述而已。”[3]因此，乡村治理的含义具有双重性，即是治理论论影响下的一种特定概念表达形式，又是一个古老的话题。学者们对乡村治理的各种定义，表现了这重双重性。

徐勇指出，“乡村治理是指通过解决乡村面临的问题，实现乡村的发展和稳定”[4]。党国英指出，“乡村治理是指乡村社会处理公共事务的传统和制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定和执行政策的能力，以及居民对这些制度的服从状况”[5]；“是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[6]。贺雪峰指出，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”[7]。从这些学者对乡村治理的定义可以看出，乡村治理实际上是一个历久弥新的话题，它既是一个古老的话题，同时又不断被新的语境赋予新的含义，简言之，就是指乡村社会在不同历史时期实现有效治理的方式。

乡村治理与乡村治理结构是密切相关的两个概念，很多学者对乡村治理的定义已经包含了对乡村治理结构的定义。郭正林强调乡村治理的主体结构及其特征，指出“乡村治理就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、‘七站八所’、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好”[8]。周郎生指出，“乡村治理是包括自治权力在内的各种权力对乡村社会的治理活动；另一方面，它又不是仅仅指村庄内部的封闭式治理，乡村社会与基层政权和国家宏观政治之间的互动都是乡村治理的重要内容”[9]。也有学者直接对乡村治理结构做出了明确定义。贺雪峰指出，乡村治理结构包括三方面要素，即村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况[10]。马宝成指出，“乡村治理结构是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系”[11]。刘晔指出，“乡村治理结构作为治理权力运作、变更的组织架构，直接决定着乡村公共事务的组织与管理，社区公共资源的动员与调控”[12]。吕云涛指出，“乡村治理结构是指为管理乡村社会或实现乡村社会自主管理而建构或形成的一整套机构设置（治理主体安排）、权力运作与资源配置的体制、机制与方式”[13]。

因此，乡村治理与乡村治理结构两个概念之间具有互换性。本文认为，所谓乡村治理结构，是指乡村社会在一定时期内较为稳定的治理模式，它包括治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及存在于乡村社会的纵向和横向的权力关系等。乡村治理结构也可以被称为“乡村治理模式”或“乡村治理体制”。

由此可见，乡村治理结构是一个外延较为广泛的概念，它涵盖了乡村治理研究的方方面面。

二．乡村治理结构研究现状

受乡村治理变革一直是近代以来中国推进现代化的一部分这一语境的影响，学术界对乡村治理结构的研究也具有强烈的现实关怀。很多学者都把近代以来乡村治理的变迁看作现代国家建构的内在逻辑使然，普遍认为乡村治理变迁源于国家权力不断加强对乡村社会控制的广度与力度，如杜赞奇所言，“所有的中央和地区政权，都企图将国家权力深入到社会基层，不论其目的如何，他们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段”[14]。因此对乡村治理结构的探索具有国家政权建设范式的强烈印记。改革开放以来，随着全能主义政治的消退，国家与社会关系逐渐成为国内学界普遍采用的一个分析术语。在乡村政治（尤其是村民自治）的研究中，无论是理论文章，还是经验研究，它几乎成为一个主导性的研究范式。[15]“现代国家建构”、“国家与社会关系”以及“市民社会”等，都成为乡村治理研究领域的主流范式和概念。

乡村治理作为现代化进程中一个悬而未决的问题，也为乡村治理研究赋予了理想主义色彩，学者们纷纷从如何实现乡村治理的现代化这一现实问题出发，设计出了各种乡村治理结构的理想模型。

当前对乡村治理结构理想模型的研究，根据不同的研究视角可以分为不同的类型。有学者将这些理想模型概括为“理想村民自治”和“批判村民自治”两类乡村治理模式，其中“理想村民自治”的学者期望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主――民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢；“批判村民自治”模式则批判村民自治甚至否定乡镇政权，强调乡镇自治。[16]赵树凯将村民自治研究区分为内部视角和外部视角两大类，“一种是内部视角，重在研究村庄内部村民自治如何实现，村民与村委会村党支部的关系如何处理；另一种是外部视角，探讨村民自治如何可能向上延伸，推动中国整体的民主进程，也探索外部关系如何限制了村民自治的发展并引发了相应的矛盾。”[17]还有学者将其区分为体制内和体制外两大改革思路，也有学者将其分为“推进派”、“怀疑派”和“否定派”。等等，总体上来看，当前乡村治理结构研究呈现出两种取向，即行政强化取向和自治强化取向，也可以说是国家取向和社会取向。

徐勇提出的“县政、乡派、村治”结构，是国家取向的典型代表。徐勇认为，必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村联连动性的结构性改革。中国乡村社会经历和正在经历着从“散”、“统”、“分”到“合”的不同社会阶段，随着市场化现代化的发展，“乡政村治”的治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构。[18]县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府委派，专事县政府委托的任务；村治是指村民委员会成为真正的群众性自治组织。[19]郑风田提出了“强县政，精乡镇，村合作”模式，认为县级机构改革是整个农村治理结构的重心所在，“县级政府负责人力资本培养和创新体系的建设，镇级政府完善社会保障体系等公共品供给，而农村则在社会自治的基础上提高经济合作能力。”[20]姚洋的观点基本代表了持国家取向的学者的基本出发点。“将国家撤出乡村，使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自治能力只能在现有的制度框架下进行。这并不是因为现有的制度无法改变，而是因为它代表了正确的方向，因此没有必要改变。”[21]由此可见，持国家取向的学者基本都是把村民自治看作是国家政权建构逻辑的必然走向，认为它是国家权力主导的现代治理体系的建构过程，按照徐勇的观点，就是国家政权建构的第二个阶段――“民主－国家”建设阶段。

社会取向代表性的观点主要有，沈延生提出的“乡治、村政、社有”结构，主张乡镇实行自治，在村级设立乡镇政府的派出机构村公所，农村土地属于村社所有。[22]温铁军提出的“乡政府改乡公所，村镇并列自治”结构，主张乡以下实行村自治，村自治组织直接对应县；镇自治权与村自治权相等，乡政府改为乡公所。[23]郑法提出的“乡镇自治”模式，主张将国家基层政权收缩到县一级，并在村民自治的基础上，实行乡镇自治，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度。[24]党国英提出的“大农村社区”模式，主张取消村级管理层次，缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举，议政结合，两委合一”制度，在乡镇层次上建立大农村社区，是把行政村的现有职能分解，公共管理职能移到乡镇管理机构，经济职能转移到民间经济组织。[25]此外，李昌平、吴理财、于建嵘、李凡、素颜臣和周绍金等也都主张从乡镇自治的角度改革当前的乡村治理结构。

此外，还有很多学者也从不同角度提出了自己理想的结构模型，如徐勇还还提出“乡派镇治”模式，指出，“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”[26]；徐增阳等提出“乡派镇政”模式，在乡设立县级政府派出机构，在镇设立一级政府；[27]杜力夫提出“县政、乡治、村派”模式[28]；甘信奎提出“县政乡社”模式[29]；滕锡尧等提出要彻底破解“乡政村治”格局的结构矛盾等引起的“体制性冲突”，唯一的途径就是把乡村两级整合成同一种结构类型，建立乡村一体化的民主地方自治[30]；聂火云等主张乡村治理结构改革必须超越行政化与自治化的二元对立，把行政化和自治化结合起来。[31]

由此可见，乡村治理结构研究总体上还是围绕国家政权建构和国家与社会关系关系而展开，以探讨乡村治理结构为核心，同时又明显受到治理理论的影响。张晓山对乡村治理结构的研究或许能为对这一现状提供更为清晰的认识。张晓山认为，改革和完善乡村治理结构，应该发育有效的制衡机制，提高乡镇与村两级组织的自治程度。他指出，在目前形势下，乡镇政府作为一级政府仍有必要存在，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展……乡镇自治与乡镇作为一级政权单位并不矛盾。乡镇政府完全可以是高度自治的政府。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式；从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。而村委会应成为受到有效制衡的真正的群众性自治组织。[32]有限政府、服务型政府等等，是典型的源自治理理论的概念和目标。

三．乡村治理结构研究评析