蔡英辉：政府间伙伴关系：合作治理之路

【摘要】府际关系协调是国家治理的组成部分，对公共行政发展至关重要。我国政府间有恶性竞争的态势，中央部委、地方政府间争议不断，跨地域跨部门的矛盾频发，城乡二元鸿沟亟待消弭。政府间伙伴关系立足法治环境、整合行政资源、平衡多方利益，力图建构多元政府间超越层级和突破条块的合作网络；尊重多样性与差异性，促成各方平等合作，鼓励区域均衡发展、部门协商交流、城乡兼容协调，实现整体协同创新和多方共存共荣，为政府间合作治理指明方向。

【关键词】伙伴型府际关系；合作治理；公共云服务；公私合作

任何政府都不会孤立存在于行政环境中，需要与其他地方或部门联动决策。地方政府（及地方部门）、中央部委（及直属机构）和中央政府构成涵盖全境的公共服务网络，多个政府间的配合程度关涉国家发展前景。从政府间关系来说，跨界区域的地方政府之间、职能交叉的行政部门之间、乃至多元地方政府和中央部委之间的关系错综复杂，作为社会细胞的地方政府或行政部门稍有不慎，则会导致服务不到位、信息不对称和彼此有误解，甚至可能引发社会冲突。在信息化时代，社会体系和行政结构日益复杂，多元化、个性化服务成为民众的新诉求；公共部门共同承担社会责任，就要打破隔阂、民主协商、信任合作，政府间伙伴关系作用彰显。政府间伙伴关系的建构需要从上到下、从普通民众到公务人员都有合作意识，敢于解放思想、主动沟通、排除艰险，降低跨域跨部门交流的行政成本，探寻跨越不同区位、部门和层级的政府间交流的优化路径，乃至实现公私部门无障碍沟通、社会治理体系宽容理解、多方精诚合作。

一、政府间的无序竞争：情境分析

政府间的恶性竞争引发行政环境失序，现从区域差异、部门冲突、条块纷争和城乡矛盾层面解析。

（一）地区间的恶性竞争

地方政府间是竞争关系，良性竞争会促进发展，恶性竞争则引发冲突。在缺乏法律规制的情况下，同质性的地区间更容易争夺资源。追溯历史，地区竞争中有着渐进合作，也有剧烈冲突，还有憧憬梦想。中国古代即有地区间竞争乃至藩属与中央之争，局势失控则会产生内乱和外敌趁虚而入；清末民初也是南方新思维挑战北方旧群体，海洋文明和大河文明在震荡中碰撞，沿海地区与中原地区竞争冲突；民初的地方自治“仅想用一部省宪和省自治法，就可以赖法律造成事实，这是一项高格调的想法，对于民主法治根本没有扎根的中国，无异于缘木求鱼” [1]，当时形势如一盘散沙，在外敌入侵时都难以汇聚力量。改革开放以来，地方政府间在做大蛋糕与分好蛋糕之间博弈平衡，却缺乏地方自治法和忽略地方政府间关系协调，恶性竞争态势在跨域矛盾、江海污染、生态治理等方面较为明显。

（二）行政部门间争议

中央部委和地方部门有规划决策、经济管理、社会服务和政务监管职能，原本希冀各司其职。但多个中央部委和地方部门之间权责存在交叉叠合部分，冲突难以规避。“如果合作可以促成规模经济或联合生产经济，则组织间的合作意愿将提高，反之亦然。”[2]部委间信息不畅、立场相异、互不兼容，地方部门间协调交流也并非易事，行政部门沟通意愿降低。分门别类分析，第一，中央部委与有指导关系的地方部门之间沟通较为顺畅，地方部门一般也会服从职能总体规划；第二，部委在面对职责有所交叉的其他地方部门时，横亘其间的地方政府利益不容忽视，实则无隶属关系的地方部门很可能对其他中央部委置之不理；第三，同属一地的行政部门之间关系，相关者较少而相对容易处理，可寻求上级地方协调；第四，跨区域的不同部门关系协调较难，中央部委基于本位产生的矛盾难以解决，牵涉多个地方政府甚至不同中央部委，多方关系日趋复杂和难以处理。实际上，单从地方部门间配合不力来说，就会给民众造成麻烦，如深圳、铜陵等地方取消农业户口，但有些地方暂未取消，此间冲突难免，笔者现场观摩深圳户口难以正常迁移，必须返回获得取消农业非农业划分的证据，人物折返费时费力。将弥合争议寄托于周期性的政府改革是一厢情愿，即便大部制改革后依然存在部委和职能交叉，不建立有效协调机制是治标不治本，必须从行政机构服务民众的本原解决问题，从公共利益出发建构行政部门间伙伴关系。

（三）跨区域跨部门冲突

“在大多数场合，为了确使规则得到遵守，政府组织不可或缺”。[3]但在政府自身不能遵守规则的情境下，矛盾由此衍生。有地方政府以行政立法维护自身利益，与中央部委发生冲突。如财政部和发展改革委要求深圳取消出租屋管理费，深圳以地方立法为由拒绝（《羊城晚报》2012年12月26日），从法理上说，深圳做法不无道理，孰是孰非可从公共利益角度评判。归根结底，条块分割难以解决跨区域跨部门之困，地方政府（及地方部门）间、中央部委（及直属机构）间、地方政府与中央部委间关系难以协调，如跨省的无锡市与福建省、跨省部的三明市与教育部之间沟通即会受制于此。

当前中国处于转型期，人口资源等跨区域流动愈来愈多，已不能用计划时代思维协调政府间关系；加之前期并未重视跨省区的资源管理和沟通协调，环境污染、重复建设等引发的矛盾层出不穷。本是惠民之举的黄金周高速免费，却因各地收费站拦路发卡造成拥堵，即便有分类管理和结算承接的托辞，仍暴露出跨地域跨部门交流不畅，交通运输部紧急通知后才有缓解。从利益相关各方来讲，高速公路出资方往往是地方政府，为谋求利益而超期收费屡见不鲜，多个部委三令五申却收效甚微。单项政策执行尚且如此，中央部委（及直属机构）与无业务指导关系的地方部门间交流不易，牵涉众多省市和部委的环渤海治理更是难上加难，行政部门间合作成为时势所需。

（四）城乡二元鸿沟

城乡二元格局源于计划经济时代，阻滞了人力资源和生产要素的自由流动，甚至导致城乡基层政府间处于对立状态，改革城乡政府间的层级管理体制势在必行。当前城市领导农村的现状，导致乡村与城市地位不平等，乡村被绑定在城市发展目标上，优质资源被城市截留，乡村只剩下残羹冷炙。一方面是人口向大城市集聚，优势资源集中于大中城市，中小城市难享资源开发的好处；另一方面是底层立场和民主意识缺失，农村基层组织涣散、乡民权益被漠视，农民难以分享改革红利和土地收入，市区与乡村的社会网络隔膜断裂。这就要求建立城乡间合作机制，破除行政层级束缚和回归城市人口聚居本位，城市根据规模大小确定直辖、省辖或县辖地位。政府间伙伴关系应时所需，将城市和乡村置于平等地位，打破城乡界限和优化配置资源，找寻适合城市、郊区和乡村各方发展的道路，建构公私部门乃至个人的伙伴合作体系，在博弈中实现多方合作。

二、政府间伙伴关系：善治之道

政府间伙伴关系在法治环境中实现公开透明、系统回应和整合资源，在自生自发秩序中维护公共利益和保障多方平衡发展。

（一）生成情境

历时态分析，地方政府、中央部委乃至中央政府间的合作程度影响着国家的行政秩序。从古至今，政府间合作紧密、一心为民则政通人和，疏于沟通、互相猜忌则会分崩离析。实际上，多元政府间处于相互依存的生态模式中，并不能单靠哪一方解决综合问题，亦不能仅凭僵硬的行政命令毕其功于一役；地方政府和公共部门共同服务民众，是彼此影响、互相依存、资源整合的政策网络。仅从行政部门来说，为了彰显政绩或凸显自身存在的必要性，“每一个部门都倾向于根据不同的方针领航和划桨”[4]，加上地方政府乃至中央政府参与其中，政策目标不同，政策制定风格迥异，政策执行方式多样，冲突自然难免。从政府存在的源头分析，民众权利让渡的契约即在于维护公共利益；地方无论大小都汇聚了当地民意，并不能以大压小或以广域涵盖狭域，应从法治角度保障地方自治权益和制定府际关系法。政府间伙伴关系从乱麻中清理出符合现实情境的理路，实现帕累托最佳配置的途径：公平正义、信息透明和资源整合，这是利于长远的善政之道。

（二）公正透明

行政机构基于维护公共利益存在，但彼此目标并不相同；地方政府涵盖不同地域，行政部门职能范畴也各有特色；即便是公民个人在不同时期和情境下的需求也会改变，何况多元行政主体利益交织叠合，这就需要有超然的法治环境保障。单一制国家行政等级森严，政府间关系看似一团和气、井然有序，实则暗流涌动，如地方政府争相放低门槛招商引资，涉及暗箱操作和不正当竞争；若沿循行政命令协调的思维模式，则可能伤害下位政府的积极性和主动性。故应制定法律条款和宏观指导政策，对违反规定的地方政府予以惩戒；保障公众的知情权，不涉及机密的公私部门协议依申请公开；用技术手段满足“由公共权力来维护的、具有压倒性正义优势的一方需求”[5]，彰显法治氛围的尊严和技术的理性，由此多元政府在公正透明的环境中彼此协调和信任合作。

（三）系统回应

信息化时代要求政府迅速回应民意诉求，通过各种途径提升公众的政策参与。由于信息时滞等原因，政府与民众间沟通效率有待提高，这为社会冲突埋下了隐患。如乌坎、瓮安等事件的酝酿发生，即是鱼水关系之“鱼”没测出水温等周边环境之变，有行政机构未能及时获知舆情民意之过，这需要地方政府间配合、跨部门协同一致，及时沟通、彼此信任、联手处理棘手问题。跨地区跨部门信息的准确度和及时性，检验着政府间的合作水平；实则信息不兼容的案例比比皆是，如房价统计中的统计局、国土部各执一词（《京华时报》2010年4月1日），口径不一致和结论截然相反；有部委摸不清自身家底，国土部的供地数据自相矛盾（《新京报》2010年8月3日）；中央部委乃至国务院网站只是简单链接，缺乏实质信息互通内容，沟通反馈渠道并不畅通，领导信箱形同虚设或难觅踪影，即便中国政府网亦是如此（无总理信箱），给民众办事带来不便。跨部门的信息沟通如此，全方位的精诚合作则更不必说。现实情境要求政府提升回应能力，“不是在单次的公开听证上接受公众的评论，而是在整个协商的过程中都对评论做出回应”[6]；地方政府（含地方行政部门）和中央部委（含垂直管理机构）乃至中央政府形成信息互通、信任合作的网络体系，及时协调矛盾和应对危机。

（四）资源整合

政府间伙伴关系的参与各方平等协商，集中优势资源应对危机。中国古代尚知河道治理和黄河水患的利害关系，明白稍有不慎即可能激起民变；设立漕运总督府整合水道运粮资源，懂得民众温饱与载舟覆舟的关联。现代政府机构设置越来越复杂，行政职能划分愈来愈细，在职业化的同时却有忘记服务民众之虞；如同庞然大物的国家机器内部协调尚有问题，更遑论与民众的顺畅沟通。由于整合能力欠佳、监督不严，或是职能划分过细，资源并未配备到应然之处，导致危机事件不断出现。从国家海洋战略来讲，有部委处于“环保不下海，海洋不上岸”的窘境，海洋与陆地环境人为割裂，海洋权益保护之间衔接不够，整饬力量以开拓海疆日益重要；内陆的政府间关系也不太平，如地方政府、国土部和住建部之间在土地供应和房价控制方面（《华夏时报》2009年8月16日）持续博弈，各方纠纷不止。这需要地方政府和中央部委破除本位主义和部门隔阂，形成开放式的破除级别观念的交叉互动，探寻多元政府间合作治理之道。

三、伙伴关系：合作治理的路向

政府间伙伴关系基于平等信任，实现跨区域跨部门交流、公私部门通力协作和整体协调发展。

（一）营造兼容环境，多元协商对话