陈潭：中国人事档案制度：现实困境与改革路向

一、前言

人事档案制度是一项管理国家公共事务的基本工具，是一个国家致力于稳定、秩序和有效管理所实施的公共人事政策派生物。从一定程度上来说，人事档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域当中的政策产品，同时它又反作用于社会场域，更加强化和巩固了官僚制度、单位制度和身份制度，成为了中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上，人事档案成为了官僚制、单位制和身份制的实物性载体和制度性表达，它有效地型构了公共人事管理的人事技术、组织规约和身份记忆，成为了个人-组织-国家链条上的必不可少的链接工具。［1］

人事档案制度自20世纪50年代产生以来，作为一项常规性的公共政策工具对中国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面做出了不可磨灭的制度性贡献。但随着改革开放的进程加快和社会主义市场经济的纵深推进，传统人事档案制度的身份性和体制性弊端显露无遗，“死档弃档”、“虚假档案”、“人质档案”、“人档脱节”、“档案克隆”等现象日益增多，二元化人事体制结构所形成的“人才壁垒”、“单位封闭”、“制度交易”、“身份阻隔”等负功能愈加显现，在一些人的心目中人事档案已经沦为“鸡肋”――食之无味却弃之可惜，制度性生存愈发尴尬。人事档案制度成为流动性时代除户籍制度外的又一个人才壁垒。根据2003年底首届全国人才工作会议精神，要促进人才的合理流动，必须进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制，发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度，放宽户籍准入政策，推广以引进人才为主导的工作居住证制度，探索建立社会化的人才档案公共管理服务系统。［2］因此，对人事档案制度的研究和改革必然会提上议事日程。

二、单位制的式微与人事档案制度的黄昏

1949年以来，中国为了利用有限的资源推进现代化建设并同时实现高度的社会控制和社会整合，实行了严格的“单位制”。国家是人们赖以生存的资源垄断者，国家整合民众是通过单位实现的，多数的政治调解在基层单位发生。

改革开放以来，随着社会发展的变化，所有制结构也出现重大变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集权的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，在生活中人们对单位的传统观念已经逐渐地改变，单位已不再是唯一选项。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使“单位制”的运行基础明显发生了改变，逐步过渡到“后单位制时代”，并产生了以下的后果：

第一，单位对个人政治调控的功能日渐弱化，专业功能逐渐加强。单位具有一种强大的政治动员和政治控制能力。单位社会在理论上是一个人人身份平等的消灭私有制的社会，然而实际上却是一个在平均主义掩盖下按身份高低获取社会资源的金字塔型社会。政治对经济生活的超强干预，使得机构重迭、人浮于事成为单位社会的一大顽症。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店。单位还掌握着个人档案，内容包括个人身份的所有记录，以及个人的全部业绩与污点。只要单位控制档案不放，任何人都无法改变自己的单位归属。即使改变了单位归属，人们也无法割断同档案所记录的个人历史的关系而获得全新的社会身份。单位依附性的生存格局不可避免地把单位纳入了一种特殊的政治化（“革命化”）的生活模式当中。单位的行政化和国家对社会资源的垄断给单位人的生活烙上鲜明的政治化色彩。

第二，社会流动性加剧，单位人的身份意识日渐式微。在单位之间，职员流动也已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。地域的鸿沟已经很不明显，单位人融入社会的状态愈加明朗化。随着对单位的依赖性减弱，单位所扮演的角色也渐渐地发生了变化，单位不再强制性地充当单位人的“衣食父母”，单位人离开单位同样可以谋求生活，甚至有可能比在原单位生活得更好。因此，换岗、转岗或再就业就会成为一件很平常的事情，以往那种“吊死在一棵树上”的现象逐渐成为异数。随着人们对单位选择自主性的加大，更多的主动权不是在单位手里，而是在个人手里。人与单位之间的双向选择、个人对岗位的多项选择已经成为现实。人员的流动，使得“单位”的意识逐渐淡化，单位人的身份意识也日渐式微，他们不再对单位有过多的依赖，单位自豪感也随之淡化，单位人逐渐融入社会并逐渐归属为“社会人”。

第三，以单位作为基本单元的社会结构逐渐趋于消解，人们可以在单位外寻求满足自身资源需求的空间与机制。随着中国改革的不断深入，单位外社会领域和非单位组织形式也不断生长。单位外社会体系的日渐成长为个人通过单位外完成其社会化的进程和寻求满足自身资源需求的通道提供了保障，人们对工作岗位的选择拥有了更大的自主权。人们的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的公共空间之中，单位成员已逐渐摆脱了对单位的全面依附。市场经济打破了单位制时代社会福利大一统的格局，多元的社会福利格局正在逐步形成。随着我国社会福利、保障机制的不断改革与完善，人们对单位福利的依赖不断降低。

第四，随着单位制逐渐淡出人们的视野，人们的主体意识慢慢占住了首要位置。随着改革后社会转型的全面推进，单位与职工的之间原有那种控制与被控制、管理与被管理的关系逐渐淡化，职工那种消极的被动的“单位人”身份渐渐解体，“单位人”转向更符合时代发展要求的“社会人”，已成为目前中国城市社会结构转型的必然趋势和社会发展的必然要求。

第五，由“单位办社会”回归到“社会办单位”，单位的社会职能逐步剥离。随着单位功能的分解以及劳动用工制度的改革，单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会。随着经济体制转轨和相应的社会保障制度的建立和发展，逐渐疏散了原先由单位所承担的医疗、保险、养老等方面的职能，同时社会各部门建立的就业信息网络和就业培训机构也进一步强化了职工立足自我、面向社会的开放性意识。单位后勤服务职能的转移，进一步松动了单位和职工之间的联系，并有助于加快“单位人”向“社会人”角色转换的步伐。

在后单位制时代，沿用几十年的中国人事档案制度伴随着单位制的消解而不断走向衰微，其固化或刚性的政策文本只能招致“时滞”的窘境以及自身管理的危机：

（1）“死档弃档”。中国目前拥有2000多万份干部人事档案以及约１亿份工人档案，包括各类专业技术人才、管理人才和普通职工，主要放在政府机关、企事业单位的组织人事部门管理保存。然而，根据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完全统计，全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的330万份人事档案中，有60多万份与主人失去联系。［3］仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年。清理“死文件”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。透过“死档”、“弃档”等现象后，“沉睡主人”主要包括出国求学者、隐性就业者、违约跳槽者、下海经商者、自主创业者、部分失业者等。

（2）“人档脱节”。“工作在外地或外单位，人事档案却在本地或原单位”的“人文件脱节”或“人档分离”现象正在折腾着单位和“单位人”。这种现象相比于“弃档”来说，他表现得更为理性，相当多数跳槽者仍然希望从原单位能够获取属于自己的人事档案，况且他们也知道自己的档案的下落。而“弃档”者的档案一般托管于人才市场或未必知道自己档案的下落，其结果根本不打算要回自己的档案。

（3）“人质档案”。国有企事业单位大多具有职工的档案保管权，不必把他们寄存于劳动或人事机构，一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办清相关手续而扣留人事档案。这种把档案作“人质”而留住人才的现象一方面反映了人力资源对于单位发展的重要性，另一方面也反映了人才流动过程中的人事张力。但是，相当多的单位并非确实挽留人才，而是要求当事人交纳相当昂贵的“托管费”和“补偿金”。在这种状况下，人事档案托管实际上变成了一种“强制性消费”，人们不得不为此付出一笔代价不菲的“托管费用”，加之没有完成服务期限的“补偿费用”，“赎身”的费用高到甚至用“太太的嫁妆”来填充。［4］“人质档案”的制度交易已经实现了由符号到货币的实质性转移。

（4）“档案克隆”。现行人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性，同时中组部和国家档案局对于干部人事档案的建立、内容和查看等都有着明确即严格的规定。一般来说，一个人在正常情况下只能有一份人事档案，重建档案的前提是档案遗失或损坏。如果在原有人事档案存在的情况下，只因为无法“转档”就新建一份档案，从严格意义上来讲一定是违背了人事档案制度的。但是，当无法完成档案及其当事人的意愿时，用人单位为了应乎上级部门对单位人员的人才质量和数量要求，或者为了打消当事人的后顾之忧并对其负责，只有出此“克隆档案”之下策了。近些年来，“档案克隆”现象主要存在于高等院校或其它事业单位，主要源于对高等级人才的争夺，一些学校和单位为了升格或达标而不惜作出对人才重建档案的承诺。一些用人单位为了引进更多高层次、高学历、高水平人才，各地用人单位纷纷出台各种优惠政策、降低人才准入门坎。而经济欠发达地区或经济实力较差的单位，为了留住人才不得不采取“不同意调出、不同意放人事档案、不同意迁户口”的“三不”防御性政策，于是人事档案自然而然成为了原单位和新单位人才“拉锯战”的焦点。

（5）“注水档案”。干部人事档案由于关系到个人提职、升迁、工资水平、福利待遇等自己切身利益，于是“虚假档案”的事实存在也就屡见不鲜了。于是，“学历越来越高，年龄越来越小，工龄越来越长，奖项越来越多”的现象不可避免地存在。假工龄、假年龄、假学历、假职称等材料被塞入人事档案，使原先事实准确的档案变成了“注水档案”。同时，涂改、伪造档案的违法行为也冲击着档案的真实价值，从而导致档案的社会信任度大大降低。特别是近些年来实行单位考评与绩效工资挂钩的薪酬制度，一些胆大妄为者在档案数据上做手脚、搞“暗箱操作”，以虚假数据代替真实准确的档案材料，从而使假档案发挥了真档案的效用，达到了个人谋取私利的目的。这种“注水档案”或“虚假档案”的做法，无疑既使档案失去了应有的严肃性和规范性，使一些真正按章办事的个人或单位得不到本应获得的利益，从而使社会公平遭受损失；同时也为官场腐败滋生了温床，档案的信任度可想而知。

三、美国经验与中国人事档案制度改革的路径

美国的人事档案管理因雇员任职机构的所有制形式不同可分为联邦政府雇员和私人部门雇员两大块。美国联邦政府和其它公立组织的现职雇员，其人事档案大多由政府机构的人事部门统一保管，其工作职责、行为准则等受《公务员法》、《信息自由法》、《隐私法》及其它许多规定、条例的约束。在联邦政府工作的人员分军人和文职两种，所产生的档案分别保存在其所在单位的人事档案室。美国国家档案档局在圣路易斯建立了全国军事人员文件中心和全国文职人员档中心。凡在军队服役的军人，不论是士兵或军官，在死亡、辞职或调动工作120天后，其档案都要向军事人员档中心移交；而在联邦政府工作的雇员，