丁煌 汪霞：“关系运作”对地方政府政策执行力的影响及思考

一、“政策执行力”与“关系运作”的相关概念阐释

“执行力”概念首先源于企业管理。美国学者保罗・托马斯和大卫・伯恩认为，执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。执行力体现组织将战略付诸实践的能力，反映战略方案和目标的贯彻程度。[1]政策执行力是政府执行力的重要组成部分，是政府执行力的基础、主要载体和实现机制。政府政策执行力的高低不仅关系到公共政策执行的有效性和政策目标的实现程度，也关系到国家政权的巩固及其统治的合法性，甚至整个国家的兴衰成败。地方政府政策执行力是各地方政府为实现政策目标，对政策资源进行控制、调度、使用以使政策达成预期效果的能力和效力，其中，“预期效果”指政策得到贯彻执行的程度，也即政策实现目标的程度。因此，有助于达成、实现政策目标的因素都构成提升政策执行力的要素，而阻碍、降低政策目标实现程度的要素则构成政策执行力的阻力。

“关系”一词在我国是一个使用很广泛的词语，它因带有一种隐秘的伦理色彩而成为一个在社会中极敏感、大家又心照不宣的词语。胡适说过：“儒家的人生哲学认定个人不能单独存在，一切行为都是人与人交互关系的行为。”[2]梁漱溟在谈到中国社会的“本位”取向时指出，中国社会既不是个人本位，也不是社会本位，而是关系本位，在中国这种关系本位的社会系统中“不把重点放在任何一方而从乎其关系，彼此相交换；其重点放在关系上了”。[3]可以说，“关系”是理解中国社会和中国人心理、行为特征及行动逻辑的一个核心概念。与西方人相比，中国人没有西方社会那种独立和自由权利的个人意识，渗透在中国人血液中的是一种关系网络和关系意识。[4]“拉关系”、“关系网”、“走关系”等成了中国人日常行为的惯例，因而也成了一种烙印在中国人骨髓里的日常文化现象、一种行为模式和独特的规范秩序，它根植于文化，渗透到社会生活的方方面面，涵盖范围广且影响深远。政策执行活动作为政府与社会的互动行为，“关系运作”现象不可避免。

政策执行过程中的“关系运作”指的是个人或团体(执行者或目标群体)为了维护自身利益，以破坏正常的制度约束和人际关系限度来追求其局部利益的现象，是一种实现局部功利性目的的非正式行为。“关系”是人们在社会化分工过程中必然会发生的联系，而在中国特殊的社会环境中，“关系运作”现象已成为客观社会环境的一部分，在政策执行活动的全部人际网络和整个活动过程中都能见到其踪影。我们知道，公共政策是对社会利益的再调整，而利益关系从根本上来说是人与人之间的关系，因而政策执行的过程所要落实的关键问题也是人与人之间的利益关系。由于社会个体条件的不同和社会内在结构的非均衡性，在不同时空位置上的个体行动受到的社会制约是不同的。处于资源中心的人与资源的边缘者拥有更多的机会和优势进行关系运作，以此对政策执行力产生不同的作用和影响。笔者认为，政策执行过程中的“关系运作”对地方政府政策执行力的影响是双重的，即“关系运作”对政策执行力产生巨大的负面作用，同时它也存在一定程度的合理性空间。

二、“关系运作”对地方政府政策执行力的负面影响

1. “关系运作”侵蚀政策执行制度的权威性和公信力

制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。[5]制度的权威从某种意义上来说是国家和政府权威的体现，没有权威的制度不仅失去了其存在的价值，也会给政府带来治理危机。政策执行过程是展现政府权威的过程，制度化的政策执行方式不仅能达成公共政策目标，而且也有助于保持政府的权威。而政策执行中的“关系运作”是对政策制度化执行方式的挑衅和背离，破坏了政策执行的政治、文化和社会生态，侵蚀政府和制度的权威，使政府失去公信力，最终降低了政府的政策执行力。任何社会都是人与人相互联系的关系社会，但在关系正常的社会里，私人人情关系不能左右法律和制度，而在一个关系异化的社会里，“关系运作”却游离于正式规则之外，甚至越过显性的制度，成为事实上的执行规则。一旦这种情况发生，社会就陷入“关系陷阱”和“制度疲软”的误区。当“关系”这种隐形运作模式在政策执行过程中频频出现时，政策执行就会变成人情行政、关系行政，这个过程不再是政府和制度权威发挥作用的场域，而是关系、权力、依附性、保守性支配的非制度化过程，政策执行也就成为无章可循、无据可依、没有原则和底线的混乱过程。这不仅从根本上动摇了国家的制度权威和政府公信力，使政府产生信任危机和合法性危机，也成为各级政府政策执行力的阻碍。

2. “关系运作”破坏正常的政策执行机制

现代政府理论认为，不仅政府与社会之间是一种契约关系，上级政府与下级政府政策执行权的分配也是一种契约关系。契约型政策执行机制讲究执行上下级之间权利和义务对等，权力和责任匹配。当政策执行过程有关系渗透甚至关系主导时，政策执行过程就不是依靠平等的契约来维持，而是通过“关系运作”来疏通，而“关系运作”意味着无原则的、不受法律及制度约束、谋求私利的潜规则行为，这是关系运作的关键。也正因为此，人们才可能想尽办法去动用自己的人际网络，去做正常情况下做不到、不能做、无法做的事，从而最大限度地获取个人利益。在政策执行过程中，不仅执行者会利用各种关系换取自身利益，政策目标群体也会努力扩大他们的关系半径，提高关系密度，竭其所能与权力和资源支配者结盟，由此就形成特殊利益群体，政策执行过程中“共谋铁三角”因之产生，可用下图来简要表示：[6]

这个三角形关系表示的是政策执行过程中的“共谋铁三角”关系：即拥有关系资源的主体寻找权力庇护，权力通过关系寻租获取利益，利益提升关系网。对谋取关系的人和权力资源拥有者而言，他们之间实现的是权力-关系-利益的转化，这种转化往往以“你好我好大家好”的表象为掩盖，似乎会产生“合作剩余”，其实质则牺牲了政策所要实现的公共利益，破坏了正常的政策执行程序，弱化了政策执行力。如此循环下去，契约化、制度化政策执行机制逐渐失去效力，而关系“潜规则”大行其道，不仅那些暗中交易行为需要通过关系疏通，就连合法合理合情的事务也需要通过“潜规则”来实现，这不仅使政策执行成本居高不下、政策执行结果与政策目标相去甚远，还会削弱甚至摧垮政策的执行机制，成为政策执行力的直接阻滞因素。

3. “关系运作”扭曲政策执行应有社会心理基础

良好的社会氛围和社会心理基础是提升政策执行力的基础。在西方社会，人际规则不是按照“人情”而是按照“契约”进行的，这种人际关系对国家的法律、制度、规则和程序不构成实质性的威胁，这也是西方社会能够进入官僚制社会甚至超越官僚制的重要原因之一。而在中国，人与人之间心理认同的基础是基于地缘、血缘或业缘的关系而非成文的法律和制度，人们在办事过程中不是去寻求制度和正式程序的帮助，而喜欢直接用一种“插队式”的快捷途径越过既有程序达成个人目标。这样，当大家都寻求制度外途径走捷径时，正式规则就成为约束那些规规矩矩按政策程序办事者的行动桎梏，“关系运作”让有关系的人“如鱼得水”，而处于关系结构的边缘者则办事无门、四处碰壁。人们在长期的社会实践中经过多次“试错”，必然会形成自我理性：没关系的寻找关系，有关系的强化关系，用“关系网”来获取政策资源成为普遍的社会心理。而从理论上来说，现代政府政策执行过程不仅要遵循效率原则，民主、公平、公正等价值也不容忽视，这就需要契约化、透明化和规则化而非关系化的社会心理基础。然而在关系本位社会里，“关系运作”使社会公众对政策执行过程中的公平、公正产生严重的心理和文化认同危机，成为政府政策执行力低下的重要社会原因。

4. “关系运作”异化政策执行者的职责

政策执行者按照政策规则将政策目标贯彻落实是其应有职责。而在外部监督弱化的情况下，一些政策目标群体以自己占有的关系资源为依托，通过各种手段让政策执行者超越职权违规操作为自己谋取特殊利益；一些政策执行代理者也因物质利益(如金钱)或精神利益(如增进感情)的诱惑，默许甚至乐意与政策目标群体达成一定程度的共识甚至“合谋”共同瓜分政策资源。从表面看，这对政策执行者和目标群体都有好处，双方因利益而增进了感情，因感情的拉拢而进一步扩张小团体利益。而其结果是，这种局部利益的取得是以破坏政策的整体利益和公共利益为代价的，使政策的公共性沦丧为双方“共谋”的工具，严重异化了政策执行人员的职责，成为政策执行力的阻碍。

5. “关系运作”加剧政策资源的分配不公

公共政策是对社会利益的再分配，其目标和价值取向是实现社会资源、价值和利益的均等化共享。一般来说，出台一部政策就是要解决社会资源分配不均衡的现象，然而，政策执行过程中的“关系运作”却与这一目标相去甚远，甚至更进一步加剧政策资源的不公平分配。众所周知，一个社会成员获取社会资源机会的多少与他在人际关系结构中所处的位置呈正相关关系：越是居于人际关系结构的核心和上层的个体占有和将获取的社会资源机会就越多，反之亦然。这就是说，居于人际关系结构核心或上层的人已经拥有较多社会资源并更有可能实现其获取资源的机会，在政策执行的过程中体现为社会有权有势者更容易动用关系，他们对政策执行过程的影响更大；而那些社会关系贫乏者不能或很少能用关系运作方式影响政策执行的资源分配流向，因此在政策执行过程中会越来越被边缘化，这使他们陷入更加孤立的边缘地带，成为无资源、无关系、无实力的赤贫者。这种例子在社会中屡见不鲜：由于有关系的介入，政府救济失业者的救济金让那些不符合领取救济资格的关系强势者劫走，而真正失业者很可能落空；一些地方出现开宝马者却堂而皇之地享受政府的低保政策，有豪华别墅的人却还潇洒地住着政府廉租房的怪现象等，大都是“关系运作”对政策资源分配造成的扭曲。

三、政策执行过程中“关系运作”的合理性空间

“关系运作”让人唾弃痛恨，但却是政策执行过程中不以人们意志为转移的一种客观存在，凡存在就有其合理性，政策执行过程的“关系运作”对政策执行力产生破坏的同时，也有其合理性存在空间。

一方面，政策执行过程中的“关系运作”增强了执行人员和执行机构内部的整合。贯彻一项政策有赖于执行机构和执行人员认真细致的工作，这也需要通过一定的整合方式来加强机构和人员的团结与整合。在传统社会，国家政令通常以某种神秘的力量或抽象的价值信仰(如宗教或意识形态宣传)作为主要的整合方式。但是，改革开放以来，随着市场化进程的发展，强制意识形态或灌输文化价值的整合方式逐渐失去功效，人们越来越功利化的目标和政策执行人员越来越关注自己切身利益的客观现实，使利益成了政策执行过程中的主要整合工具，政策执行人员对各自利益的追求建构了执行过程。亚当・斯密说过，每个人在追求个人利益的时候，有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另一种目标，即增进社会福利，促进整个社会经济的发展。[7]政策执行者进行“关系运作”的根本目的是从其占有的人际网络中牟取政策资源和寻求自身利益，也由于这种追求促成了政策执行结果，从而在客观上整合了政策执行过程。对于个体执行者来说，其与政策资源支配者之间的私人关系是一种庇护性关系，个人通过对支配者的效忠来得到利己的利益分配，资源支配者则依靠下级作为自己权力的基础，使自己的工作指令得以贯彻实施。对于执行机构来说，政策执行机构是公共利益的代言人，下级执行机构如果认同了上级的权威，