丁开杰：社会管理体制的基本阐释、变迁动力与阶段划分

当前，我国经济社会发展进入了重要战略机遇期。但与此同时，我国也进入了社会矛盾凸现期。一方面，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多；另一方面，自20世纪80年代以来，人类社会逐步进入全球化时代和风险社会，开放的中国也面临各种社会风险和突发性事件，社会管理难度在加大，社会管理法规亟待完善，社会管理体制亟待创新。我国各级政府正在积极推动加强和创新社会管理的工作。从历史比较制度的角度研究中国社会管理体制变迁，对完善我国社会管理体制，提高社会管理科学化水平具有较强的理论意义和实践价值。

一、对社会管理体制的基本阐释

从国内外的研究来看，社会管理体系的要素主要包括社会管理理念、社会管理体制机制、社会管理的财政保障、社会管理方式、社会管理的组织结构、社会管理法律法规、社会管理人才队伍建设等。这些要素不是绝对分开的，而是相互联系的。其中，社会管理体制是关键要素。目前，大家对社会管理体制主要形成了如下一些基本观点。

（一）社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念，而在不同的社会管理理念下，对社会管理和社会管理体制的理解也不一样。社会学和政治学学者对社会管理给出的定义，大致可分为广义和狭义的两种含义。其中，广义的社会管理是指整个社会的管理，即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。此外，研究者对社会管理体制的理解也不同，如龚维斌认为，社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，目的是为了处理社会事务，协调社会利益关系，解决社会问题，化解社会矛盾，满足公众正当的社会需求，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定（龚维斌，2010）。杨宜勇则认为，社会管理体制是不同社会群体通过相应组织在社会管理领域相互制约和相互合作的互动机制。它是与经济管理体制、政治管理体制和文化管理体制相平行的（杨宜勇，2011）。中央编译局社会管理创新研究团队的何增科教授认为社会管理是政府和民间组织运用许多资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。相应，社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排，其目的在于整合社会资源协同解决社会问题，规范社会运行，维护社会秩序。社会管理体制的制度要素至少包括社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制、社会工作体制和社会政策决策体制等。而在当前的中国，由于政府是社会管理的主导性主体，因此，社会管理体制也可以被等同于政府社会管理体制（何增科，2008）。

（二）政府社会管理职能是动态变化的，不同时期的社会管理体制也不同。在任何社会，政府的社会职能都是必须的，但社会管理职能作为一项独立于政治职能、经济职能的政府职能，是随着社会结构的变迁及社会问题的出现才有的事情。当社会由政治国家和私人领域的两维结构变成了政治国家、市民社会、私人领域三维结构时，在国家利益、个人自由以外，产生了社会公共利益，产生了公法及公共组织对社会公共利益和社会公平秩序的维护，也就出现了政府作用的新领域――对社会进行管理[1]。当然，政府的社会管理职能也是不断变化的。在传统社会里，政府的社会管理职能内涵较为简单，主要限于维护法律秩序和征收赋税等。而到了现代社会，政府的社会管理内涵日益丰富，出现了传统社会中没有的或较不重要的许多社会管理事务，特别是经济管理事务方面。并且，现代社会管理是政府干预与协调、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。

与政府社会管理职能的变化相应，不同历史时期的社会管理体制也不同。从1949年建国以后到1978年的30年中，在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，我国建立了“国家――单位――个人”的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。当时的社会管理体制包括作为国家的社会控制和福利供给职能的延伸的单位体制，“议行合一、政社合一”的人民公社体制，作为单位体制补充管理单位体制以外的城市居民的街道办事处和居民委员会体制（街居制），依靠政治-身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式，作为党和政府的传送带的群团组织，城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等。

改革开放以后，我国传统的社会管理体制不断瓦解，现代社会管理体制逐步建立起来，它是适应工业化、城市化、信息化、市场化和全球化的新的社会现实而对相对独立于政治和经济子系统的社会子系统的制度化管理，包括社会管理格局和社会管理体系两个方面。其中，现代社会管理格局是政府、企业、民间组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务和社会行为的合作管理。社会管理体系则是围绕社会整合、社会融合、社会保障、社会服务、社会工作、社会控制六大运行机制而建构的制度体系（何增科，2009）。

（三）社会管理是社会控制和社会自治、管理和服务、强制性秩序和自发性秩序的有机结合，既包括党和政府对社会的管理，也包括社会的自我管理。在任何国家，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。因为社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，需要多元化的治理主体，不仅党和政府是社会管理的主体，社会组织、公民也是社会管理的主体（何增科，2011）。也就是说，在通常情况下，社会管理包括两类:一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理。政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；一类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，也就是社会的自我管理和自治管理。

其中，政府的社会管理主要有三层内涵:第一，政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，必须由政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容，比如保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，政府社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。并且社会政策的核心是福利国家或福利社会政策（中国行政管理学会课题组，2005）。

根据我国现阶段的特点和部门分工，进行社会管理的政府部门原则上可以分为两大类：一类负责社会公平，主要手段是提供社会公共服务和公共物品；一类是负责社会安全和社会稳定，主要手段是行政和司法。第一类政府部门包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等部门，第二类政府部门包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等部门（丁元竹，2007）。

二、中国社会管理体制变迁的推拉动力

与经济的发展类似，在改革开放的大背景下，中国社会管理体制的变迁存在内外两个推拉的力量[2]。一个力量是改革实践，它推动了社会管理理念的更新和新话语的出现，即从内部产生推力；一个力量是国外新公共管理思想、治理善治等理论的兴起，它影响了社会管理理念的更新并指导了具体的社会管理体制改革实践，即从外部产生拉力。前者可以说是改革的结果；而后者则是开放的结果。

一方面，从内部来看，改革实践不断推动社会管理理念更新和社会管理体制的变迁。在改革开放之初，中国国内首先就开展了一次针对真理标准的大讨论，使人们在思想进行了一次大解放，为改革开放奠定了思想上和理论上的基础。进入20世纪80年代初期，随着改革开放的深化，我国从国外开始引进社会管理这个相对独立的概念。但是早期的社会管理还带有计划经济的浓厚色彩和价值取向，也代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。这种社会管理理念在相当长一个时期内影响了我国的公共服务供给（丁元竹，2007）。进入20世纪80年代中后期，中国的社会管理理念不断更新，社会管理变得越来越重要，制定和修正相应的政策、法规和制度成为迫切需要，社会管理体制问题到了党和政府的高度重视。进入20世纪90年代后，党和国家更是高度重视政府职能的转变。1993年，中共十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，“市场经济”写入了政府文件。中央政府开始强调政府经济部门要转变职能，加强政府社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好社会秩序。

21世纪以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立和完善，党和政府的社会管理理念不断更新，社会管理体制进一步变迁。2002年，党的十六大强调，要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，改进管理方式，保持良好社会秩序。2005年2月21日，胡锦涛总书记在中央政治局第二十次集体学习时，更进一步着重提出了社会管理的问题，他指出: 要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，推进社会建设和管理的改革创新，尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制，以提高执政党管理社会事务的本领。接着，2006年3月，中国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，明确提出加快建设服务型政府、责任型政府、法治型政府。建设服务型政府，就是要让政府由全能型、管理型向有限服务型政府转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出：加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。到2007年9月28日，胡锦涛在党的十七大讲话中提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进各项事业的改革和发展。”科学发展观的提出为社会管理提供了新的理论指导思想。它标志着中国的社会管理真正地开始以“公平正义”和“服务”作为主导价值，并且更加强调服务，强调了民本化、人性化、科学化、规范化、民主化的社会管理理念。

除了中央政府对社会管理体制改革创新的宏观倡导以外，各级地方政府也在积极实践，推动社会管理体制的改革和创新。一些地方在社会建设过程中探索和积累了不少健全社会管理体制的好做法、好经验。一是不断完善诉求表达机制。立足诉求表达，支持公众参与；立足情绪疏导，协调公众参与；立足矛盾化解，引导公众参与。二是以创新促管理。统筹推进社会管理制度建设和城乡一体化制度建设，促进形成城乡发展一体化新格局。三是加强应急管理区域合作。实行应急管理区域合作，在相邻的地区建立应急管理联动机制。四是充分发挥企业作用，把社会管理创新与企业社会责任结合起来，增强企业的社会责任感（丁元竹，张强，张欢，2011）。

另一方面，从外部来看，西方新公共管理思想、治理善治理论的兴起和具体实践不断影响中国社会管理体制的变迁。中国学术界对社会管理体制的研究经历了由冷到热的过程。从1994年，学术界开始对中国社会管理问题进行研究，但在2004年以前，此方面的研究数量一直处于每年不足400篇的低水平状态。2004年之后，随着和谐社会理念的提出与社会管理问题被提上日程，社会建设、社会管理、社会组织、公民社会等正在成为学术界，特别是社会学、政治学与行政学、公共管理学等学科研究的热点（陆文荣，2011）。研究成果数量开始急剧上升，2005年达到高峰，此后，成果数量便一直保持在相对较高的水平。

从话语角度来看，