付超军：宪政视角下的群体性事件探析

【摘要】最近几年，我国各地发生多起群体性事件，为了应对社会转型时期出现的各种群体性事件，维护社会稳定大局，保障社会主义现代化建设事业顺利推进，我们需要从宪政的角度出发，分析群体性事件发生的原因，努力完善现行的相关法律制度，优化应对手段和对策，从而有效地预防和解决群体性事件。

【关键词】群体性事件；宪政分析；解决途径

近年来，随着我国改革开放的深入推进和社会主义市场经济的不断发展，目前我国正处于社会转型期，社会上各种新问题、新情况不断出现，因社会矛盾引发的群体性事件屡有发生，影响了我国改革、发展和稳定的大局，给国家财产和群众根本利益造成了重大损失，破坏了党和政府的形象，在国内外造成了恶劣的负面效应，已经成为影响社会稳定的突出问题和构建和谐社会的重大障碍。

当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，正确地认识和分析群体性事件的特点、成因以及有效的解决途径对于维护社会稳定，推进经济发展和社会进步具有非常重要的意义。

一、群体性事件的概念与特点

（一）群体性事件的概念

根据2004年中共中央办公厅发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》来界定，群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。

在十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中对群体性事件定义如下：“群体性事件”是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，采取一种非法的、极端对抗的形式或手段向具体的国家管理者主张合法权益或表示不满的群体性骚乱，对政府管理和社会秩序造成影响的突发性事件。

从法学角度，群体性事件是特定群体或不特定多数人在没有任何合法依据的前提下，通过规模性的聚集表达诉求、主张，或争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，是对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的非法群体行为。[1]

（二）群体性事件的特点

群体性事件主要呈现以下几个特点：

1.涉及领域广泛，参与主体多元化

其多发领域十分广泛：社会治安、民间纠纷，农村财务管理、农民负担、基层选举，国有企业改革，非法集资行为和金融纠纷，历史遗留的自然资源权属争夺，征地拆迁、移民搬迁等各项政策落实，城市管理，民族、宗教间信仰和利益矛盾，行政执法、涉法案件等。参与人员包括在职和下岗职工、农民、个体业主、教师、学生等社会各阶层人员。

2.行为激烈，对抗性加剧，危害日趋严重

随着社会利益群体的分化，一些利益群体之间的矛盾十分尖锐，且对抗性倾向明显。其行为表现是：围堵和冲击党政机关；事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具；堵塞交通要道，卧轨拦截火车；采取武装械斗，造成严重的人员伤亡。

3.组织化程度明显提高

目前发生的事件多是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子操纵，已由过去的较松散型向相对有组织的群体性转化。

4.事件发生地区、行业相对集中，并具有反复性

在当前社会中，以阻断交通，罢工罢市，违反规定的集会、游行，集体上访，围攻冲击基层党政机关等为表现形式的群体性事件频繁发生。并且，由于问题长时间得不到解决，导致同一诱因的事件反复发生。{1}

5.事件发生原因十分复杂

事件的发生，既有因经济因素造成的，也有因社会政治原因引起的。企业亏损、企业改制、拆迁安置、征用土地、环境污染、违法行政行为等均构成引发群体性事件的诱因。

6.行为的公开性与违法性

事件的参与者大多认为他们的要求合理，因而他们通常在大众场合下，以公开的形式聚集、游行、打横幅、喊口号，并以违法的方式进行社会破坏活动。

二、对群体性事件发生原因的宪政分析

从宪政建设的角度分析，群体性事件不仅是法律意义上的维权，而且包含着政治性的意义。中国人民大学毛寿龙教授指出：“群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制”。

（一）公民缺少有序政治参与的途径，缺乏顺畅的利益诉求渠道

美国政治学家亨廷顿认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。[2]

政治参与就是普通公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。

社会学家斯迈耶赛指出：“当权益受到侵害，又缺乏有效的诉求时，人们便会感到怨愤和失望，一般不会寻找一条正常的路径去解决自身关注的问题，当他们在正常、规范的制度性通道之外寻求解决问题的捷径时，便创造出各种集体行为的形式。”[3]。由于言论受到限制、权大于法等原因，正当的利益得不到正常表达，利益受损者常常会在无奈中选择以群体事件来向相关组织、部门进行利益表达，以便引起足够的重视。

对于公民的表达自由，法律设定的限制条件过严。依照我国《宪法》第35条的规定，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，就属于广义的表达自由。我国《集会游行示威法》尽管明确规定该法颁布是以“保障公民依法行使集会、游行、示威的权利，维护社会安定和公共秩序”为目的，然而，实际上这部法律的多数规定却是以“限制”上述权利的行使为目的。《集会游行示威法》的第二章“集会游行示威的申请和许可”、第三章“集会游行示威的举行”和第四章“法律责任”均是对集会游行示威权利行使者的限制性规定。

当前我国人民群众政治参与的合法途径主要有以下三条：一是通过信访途径，二是通过选举人大代表，三是参加社团。但这三条途径的制度化程度都不够，人民群众无法通过这些合法的渠道来表达自己的利益需求，在矛盾激化时期，只有采取群体性事件的方式。政府与人民群众的意愿不能很好的沟通协商，就容易产生谣言，不法分子就有机可乘。

（二）政府官员官僚主义作风和腐败现象严重

政府官员特别是有些基层干部缺少责任心，对群众的疾苦漠然处之，失职渎职，成为群体性事件的主要原因。现实中，大多数群体性事件中的群众诉求是正当合理的，是由某些领导干部的官僚主义作风和工作不到位造成的。某些领导干部官僚作风严重，腐化变质，脱离群众，对群众的困难和问题，不是积极解决而是能拖就拖，严重损害了群众的利益，导致干群矛盾激化，诱发群体性事件。

（三）行政管理体制改革滞后，缺乏社会自我调节机制

目前我国频繁发生的群体性事件，冲突矛头大都指向政府。许多情况下，事件的起因与政府没有直接关系，例如企业解雇工人的劳资矛盾；还有，参与非法集资上当、炒股赔钱等，多为个人不慎，理应责任自负，却统统找政府闹。我国的社区建设、行业协会、社会自治组织都极不完善成熟，社会缺乏相应的自我调节，就难免造成社会的不稳定。{1}

（四）官员法制观念淡薄，处理矛盾简单粗暴。

官员在化解基层矛盾，缓冲个体和社会激烈对抗时缺乏依法办事的观念和能力。在群体性事件发生后，有的领导不善于依法解决，认为是群众在闹事，引起群众的更大反感，激起更大的民怨，引起大规模的群体性事件。

（五）普通民众的法制观念缺失

群众自我保护意识增强与其法律素质之间的差异，导致维权行为失控，这是形成群体性事件的重要原因。随着法律知识的普及，人民群众依法办事的自觉性提高，自我保护意识增强。但不少群众对法律法规了解不深，也有一些群众由于法律意识淡薄，不知道或不愿意通过法律程序解决问题，误以为聚众闹事、集体上访可以对领导造成压力，能较快解决问题。

群众法制观念不强，历史上遗留的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”错误思想普遍存在。自身利益遭到侵犯时，不寻求依靠政府、法律保护自己，认为个别反映不能解决问题，只有事情闹大，各级领导及新闻媒体才能重视，问题才能解决，本来能通过法律程序得到解决的矛盾演化成群体事件。{6}

（六）司法不公，司法制度不健全

以司法救济途径来看，在法治社会中，司法是维护社会正义的最后一道防线。现行的司法制度存在很多缺陷，导致司法判决不公，司法权威也未树立。

（七）社会保障制度不完善

目前，社会保障制度的保障范围、对象及水平都与客观要求不相适应。中央已确立的重大政策在一些地方得不到落实，有的政府领导和部门对执行政策中遇到的问题未认真重视和设法解决。

还有其它原因，如处理群体性事件的法律法规不完善，多元纠纷解决机制运行不畅，政府的行政决策不民主，行政管理体制落后，政府职能未转变，政府信息未及时公开，责任追究制度不健全，未建立预警机制，公民社会还未形成等。

三、群体性事件的解决途径

2009年3月，温家宝在十一届全国人大二次会议做的政府工作报告中，指出：“健全社会矛盾纠纷调处化解机制，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。坚持领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，服务群众，化解矛盾。健全社会稳定预警机制，积极预防和妥善处理各类群体性事件。”

从宪政的角度看，我国解决群体性事件的途径如下：

（一）健全我国法律规范体系，完善解决矛盾的法律途径

目前对群体性事件的处置工作，应当说已有法可依，《人民警察法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《治安管理处罚法》、《公安机关处置群体性治安事件规定》等，对一些具体情况作出了规定，但是仍不够完善。因此，应不断完善法律体系。加强立法研究，制定专门规范群体性事件处置工作的法律法规，对中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》及公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等规范性文件进行归纳，通过立法程序上升为国家法律法规，对群体性事件的范围、处置的工作原则、组织领导、职责分工、现场处置、后续工作及责任追究等作出更明确的规定。{2}

完善《集会游行示威法》。《集会游行示威法》对广大公民的集会、游行、示威的基本权利进行了太多的消极限制。这种规制模式所导致的一个直接的后果便是，人们合法地行使自己的政治权利的机会被剥夺了，进而不得不以群体性事件这种方式来表达自己的意愿。赋予公民集会、游行、示威的权利，是现代法治理念对一个法治国家的基本要求。[4]

要完善处理群体性事件的相关法律法规。我国现行法规不完善，对群体性事件没有清楚的法律界定，认定和处理有很大随机性，没有形成制度化解决的新方式。对引发群体性事件的责任单位和事件发生后的规范处置缺乏刚性约束。

要根据经济和社会的发展，及时出台相应的法律法规，使社会矛盾的处理和解决有法可依，促进经济社会有序发展。健全法律法规，关键要从法律层次界定群体性事件的性质、规范处理群体性事件相关机关的地位、权利和义务、运行机制等，要对群体性事件中违法乱纪的惩诫做出法律的规定。特别要抓紧制定群体性事件处理的专门法律。同时，要健全处理群体性事件的相关规章规定，对不合时宜的规章及条款给以修订和废除。[5]

（二）拓宽公民政治参与的渠道，建立顺畅的公民利益表达机制

继续大力推进网络问政。互联网在时效性、互动性、参与主体平等性等方面的优势，降低了政治参与的门槛，网民可以通过博客、微博等对任何事件进行评论，使得其在我国普通公民的政治表达、互动中占据着重要地位。{3}

相关利益方的利益协商表达机制是公众参与制度的重要形式，是解决社会问题和社会矛盾纠纷的重要机制。利益商表达机制的完善有赖于以下三个条件的满足：一是均衡的利益代表。整个协商过程的参与者必须包括利害相关人，甚至是利益的对立人；二是平等有效的协商。保障参与者参与协商过程在法律上地位的平等，进行理性的协商，建立起预防和抑制暗箱操作、强迫等行为的有效机制；三是理性与负责任的选择。参与者进行协商表达后，决定者应当在适当考虑各种利益诉求的基础上，做出负责任的选择，并说明理由。{10}

建设社会各阶层利益表达机制。首先，要确保政府与民众联系的渠道畅通。要使领导接待日、市长电话和电子信箱等联系群众的措施制度化，及时了解和掌握社会和群众存在的热点、难点问题，以便及早研究和制定对策。