温淑春：转型期公民参与公共政策制定的机制探讨

作者: 更新时间:2011-6-29 14:17:30 来源: 点击率:133

[摘要]公共政策是对全社会价值所做的权威性分配,而公民参与公共政策制定有利于公共政策制定的科学化和民主化,有利于保证公共政策的公共利益取向和公民个人的合法权益。本文对我国公共政策制定过程中公民参与的现状、存在的问题和障碍进行了分析,在此基础上,从树立正确的决策理念,完善公民参与相关的法律制度,健全公民参与机制,推广电子政务和网络参与等方面提出了完善公民政策参与机制的对策。

[关键词]转型期公共政策制定公民参与机制

[中图分类号]C91[文献标识码]A[文章编号] 1009―8267 [2009] 9―0160―05

公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一,公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。随着社会主义市场经济的发展,社会利益多元化的格局逐渐形成,人们的利益意识、参与意识普遍增强,公民在追求自己利益的过程中并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权,他们要求直接参与与自身利益相关的公共决策过程的意识也越来越强烈。随着政治民主化进程的加快,我国公民政策参与的渠道和方式逐渐增多,参与程度也日益深入。但是公民参与意识的增强与现有政治体系的吸纳能力及应变能力的冲突,公民的利益表达需求与制度化的参与渠道不足和当前参与的效力不佳的矛盾还没有得到根本的解决。因此,如何为公民有效、有序参与公共政策制定创造条件,提高公民参与政策制定的机制保障显得尤为重要。

一、我国公共政策制定中公民参与的现状

所谓公共政策,就是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[1]而公民参与政策制定是指在公共政策制定中,政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和普通公民及公民团体就政策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题,提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等参与到公共政策决策中的活动。公共政策是对全社会价值所做的权威性分配,而公民参与公共政策制定有利于公共政策制定的科学化和民主化,有利于保证公共政策的公共利益取向和公民个人的合法权益。

随着我国改革开放的深化和市场经济的发展,社会利益关系不断调整和分化,不同的利益群体为更好地保护和实现自己的利益,必然会要求更多地参与政策过程,这就要求公共政策体制能够满足日益复杂和变化了的这种政策参与需求。事实上,伴随着民主化进程的加快,我国公民已经积极地参与到国家治理和政治生活中,其广度和深度也日益增强,主要表现在以下几个方面:

1・公民参与的制度逐渐完善

我国除了有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外,还逐步建立和完善了选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评建议制度等。公民在实践中创造出许多的新的参与途径,如民主协商制度、专家咨询制度及民意测验制度等来增强对民意的表达和吸纳功能。政府公开公共行政活动包括机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况,以确保政府的透明度和人民对政府行政活动的知情权。随着我国民主法制建设的不断完善,听证制度越来越多地为各级人大和政府所运用。我国已有许多省市举行立法听证会,并有一些省市的人大制定了立法听证规则。近年来,一些地方政府开始实施“公示制”,即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和惩戒办法的方式,增强政府公共行政过程的透明度,自觉接受社会监督,提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

2・公民参与的法律保障日益健全

在对过去经验教训的总结和反思的基础上,我国政府将公民参与式民主的基本模式写进了宪法,从此我国人民是依照法律规定进行参与。以宪法为核心的法律体系为公民参与的合法行为提供了制度化、规范化的准则,无论是选举活动、党团活动、政治监督以及其他活动,都在宪法和法律或其他规范性文件中得到确立。我国的立法法、行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、选举法、工会法、集会游行示威法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法以及关于环境保护的一些法律法规等,都有公民参与的相关内容。公民在法制的基础上自主地参与公共决策活动,通过影响政府对权威性价值的分配来维护自身的合法权益。

3・公民参与的自觉性不断提高

改革开放以来,社会主义市场经济的发展使广大公民对经济活动的参与扩展到对政治领域的参与。同时,我国公民的文化水平不断提高,他们对政府各部门的职能、政策制定的过程有了相当的了解,对自己拥有的权利和义务,公民在国家政策制定活动中的地位和作用有了比较清晰的认识。随着所有制结构的多元化,利益分化明显,利益群体涌现,公民维护自身利益的意识增强,从而刺激了公民参与政治的愿望。在上述因素的推动下,我国公民的民主参与意识大大增强,他们日渐认识到自己在国家政治生活中的主体地位和主导作用,具有较强的当家作主的愿望,主动积极地行使各项民主权利。随着公民参与意识的增强,公民参与的积极性也不断提高。

4・公民参与的深度和广度日益增加

随着我国公民参与意识的增强,公民参与知识的增加,政治认知水准的提高,他们越来越多地利用各种途径和形式参政议政,更深入地投入到各项政治活动中去,发挥主人翁的作用。无论从物质文明到精神文明,从行政立法到具体的行政行为,从制度性参与到非制度性参与,公民参与政策制定、执行与评估的深度和广度都日益增加,并逐步建立了相应的制度和措施。例如,“十五”规划的制定,前后征集建议、讨论近一年,在草案和公布的正式规划之间有近50处修改。再如,我国政府制订的《中国21世纪议程》,为公民和社会团体参与可持续发展制定了全面系统的目标、政策和行动方案。

5・许多新型问题的出现为公民参与提供了机遇

改革开放之前,我国社会问题比较简单,但是,随着社会主义市场经济的建立,我国经济、社会发展步入快速运行轨道,新的社会问题、经济问题以及与人们的生存和生活质量相关联的各类问题大量出现。这些问题都是属于原有的政治体制和公共管理体制之外的问题,对于中国政府来说,都是一些全新的问题,有些问题虽然政府已经意识到,并希望解决,有些问题则是政府尚未意识到的,即使一些已经意识到的问题,对于其严重性,也缺乏科学合理的估计。比如,在谋求发展时,往往会有意无意地忽视环境问题,以资源的高速消耗和毁坏换取经济的快速发展。诸如此类出现的新问题促使公民不得不根据自身的利益要求而对政府提出建议和意见。这也是公民参与的另一个动力源。

二、我国公民参与公共政策制定存在的问题和障碍

从总体上看,党的十一届三中全会以来,伴随着我国社会政治经济的发展,公民参与政策制定也进入了新的发展时期,从而推动了人民民主权利的发展,推进了经济建设和社会发展。虽然有关公民参与的法律制度建设取得了很大的成就,实践中也采取了多种参与方式,但转型期在公民参与的扩大和发展中,仍然存在着一些不可忽视的问题和矛盾,阻碍着公民参与政策制定的过程。

1・公民参与决策过程和决策者的责任非法定化

我国公共决策的逻辑起点是“决策走群众路线,从群众中来,到群众中去”,要解析我国现实决策过程的复杂性也必须从此处切入。“决策要走群众路线”作为党的工作思路是非常好的,它代表了党是人民的党,党始终是人民利益的忠实代表。但从法理层面上,它又回避了决策的程序和责任等重大问题,导致公民参与决策的程序、决策者责任处于非法定状况。因为在一个法治国家,政府机关及其工作人员决策时如果没有让公民参与,是违反法律的问题,违法就意味着要承担相应的责任;而要追究责任,却又无可援用的法律条文,责任追究自然大打折扣了。中国政府机关内部有许多成文和不成文决策规定和惯例,但很少用法律确定某种程序并将公众参与作为程序中必不可少的内容,即使对公民参与立法规定得最前卫的《立法法》,亦用的是应然叙述状态,而没有用“必须”之类的必然叙述状态。应该说,这是中国决策深层次的特征,也是决策过程非法定性的基本内涵。

2・公民参与公共决策过程缺少程序规则

公民成为公共政策主体,参与公共决策过程,需要有程序规则来作保证,否则参与就成了空话。我国的市场经济体制处于初步建立时期,公民的政策参与还缺少程序规则。多年的计划经济体制在意识形态领域确立了社会本位,个人要完全服从集体和社会。因此,当我们确立了公民和社会组织可以成为公共政策的主体地位时,对于政府来说,并不愿意,也不适应让渡一部分权力给公民和社会组织,而靠公民和社会组织自身的努力又难以在短时间内建立一套行之有效的制度和程序规则。由于缺少政府支持,公民成为公共管理主体的程序规则难以在短时期内出现。长期以来我国政府系统的力量过于强大,社会系统的力量又过于弱小,导致公民参与公共管理活动具有典型的行政化倾向。公民的许多活动都依赖于各种“组织”,如单位、居委会、村委会、工会、妇联等,而这些组织是在政府的扶持下成立的,具有鲜明的行政色彩,有的组织本身就具有半行政机关的属性,离开了这些行政性的组织,公民的许多活动都会受到一定的制约。但是,随着经济的发展,这种“组织”的制约力量越来越弱化了,旧的管理秩序遭到冲击,而新的秩序又未确立,这也导致公民作为公共政策的主体参与公共政策过程处于无序的状态。

3・现有的参与方式没有达到预期的效果

我国已经建立了多种公民参与方式,但有些参与方式并没有达到预期的效果。现有的参与方式没有达到预期效果主要有两种表现:第一,参与方式的形式化。具有单向性特征的参与方式在运用时容易发生虚设的现象。如民意热线,无人接听;市长信箱,不见回复;领导接见日,不见领导,等等。参与方式的形式化还表现为走过场。现代政府决策所面临的行政环境呈现多样化和多元化特征,辅助机构的设立对形成合理科学的决策有着不容忽视的作用。

我国为政府部门建立的决策辅助机构有决策咨询委员会,政府研究机构,省、市长特别咨询委员会等等。但在实际中,专家决策咨询走过场的现象很多。听证会在各地广泛应用的同时也出现了许多问题,甚至有的学者说当今的听证会呈现的是一派“虚假繁荣”,价格听证成了凡听必涨的惯例。第二,公民不参与。政府在对诸如环境、教育、交通、医疗等与公民切身利益紧密相关的公共政策进行决策时,需要征求公民的意见和建议。但是当听证会和旁听会讨论的内容超出了普通公民的知识背景和实践经验,或者公民的意见对公共政策的决策影响很小,甚至没有影响时,公民就会持一种不参与的冷漠态度。

4・制度化参与机制短缺

决策系统自身所具有的参与机制,是影响公民参与水平的重要因素。决策系统是否具有完善的参与机制,从某种程度上说,对公民参与具有决定性影响。参与机制作为决策系统自身有关参与的各个因素、各个环节及其相互作用的方式,涉及到形式上和实际运行中的宪政体制、决策体制等许多方面和环节。但对公民参与影响最大的三个方面是:决策机制、参与渠道、利益综合和协调机制。在我国,决策权力纵向集中于中央,横向集中于各级党委。我国的决策更多的是一种精英决策,权力精英特别是主要领导人往往将个人的价值观念、意志和行为方式融入决策过程之中;决策过程充其量也只是在政府部门内部的权力精英及群体之间的协商和折中;决策过程亦没有多少社会互动过程,政策议程的设定一般也是掌握在政府手中,没有公众议程。也就是说,我党领导下的高度集中的决策机制难以容纳多元主体的参与。从制度化参与渠道上看,我国主要是投票、选举和参加政协会议。由于制度化参与渠道短缺、人民参与的积极性极低,以至于许多公民放弃自己的投票权,而更多转向通过“找关系”,在政策执行中寻求利益保护。可见制度化参与渠道缺乏是我国参与机制短缺的重要因素。

三、完善我国公共政策制定中公民参与机制的对策思考

在中国社会转型和利益分化的背景下,公民要求参与到公共政策过程中来,而我国现行政策参与体制还难以适应广泛的利益主体的参与需求,因此不断完善公民政策参与体制机制就成为必然的要求。

1・树立正确的理念