彭小兵：城市拆迁冲突的公共治理

摘要：社会公共治理强调公共权力部门、营利组织、社会组织和公民个人之间建立合作导向的协商机制，这要求它们在化解城市拆迁冲突的文化价值方面达成观念上的共识，这也是民间力量推动城市拆迁制度变革的努力方向。制度建构与维持的精神根源是文化信念，因此，尽管拆迁冲突的直接诱因是制度不善导致利益分配不公，但其社会心理因素却是城市拆迁缺乏从政治、经济和社会层面对民生的文化价值伦理的关注；当前，城市拆迁冲突的制度化治理也同样存在文化价值障碍。如此，拆迁冲突情境介入者（拆迁人、被拆迁人和公共权力部门）的文化价值更新和社会的文化价值重建对于拆迁冲突的公共治理是至关重要的。经过“启智”、“承接”、“转化”、“契合”四个阶段，可以获致对治理城市拆迁冲突问题的文化价值系统的改造和关于拆迁冲突治理机制的新“诠释”和新“透视”，并经过教育改造、政治支持和社会变革的更新路径，使之成为治理城市拆迁冲突的新文化理念。当然，也只有建立在深刻认识中国现实文化价值的特质及其与现代民主文化价值差别的基础上，才能形成对于中国合作治理城市拆迁冲突的根本性的路径选择。

关键词：城市拆迁；公共治理；文化价值；社会冲突

[ 注：本文的修改稿前后拆分为两部分，分别发表在《重庆大学学报》（社会科学版）2011年第3期和《中国市场》2011年第3期。]

一、引言：社会公共治理的文化视野

英国历史学家汤因比（Arnold J. Toynbee）在其鸿篇巨著《历史研究》中将文明社会的结构主要区分为政治、经济和文化三个层面，并把文化视为构成一个文明社会的精髓。从影响层面来看，文化具有表层和深层之分：文化的表层，也就是行为模式上的艺术、文学、风俗等层面；而文化的深层，是一种文化信念（cultural belief），也就是由价值观和理想信念所构成的人生观与世界观。在美国斯坦福大学的格雷夫（Avner Greif，1992，1993，1994）教授所拓辟的“历史比较制度分析”理论进路中，文化信念被界定为一种主控人们的互动，因着理性选择而产生的为大众所共同拥有的概念、思想或共同知识（common knowledge）[1-3]，这也是理性选择理论（rational choice theory）对文化的定义，包括了一系列行为方式、信仰形式、价值标准和社会伦理规范等。本文所称的文化价值就是指深层文化这种内在的伦理观念、精神信仰或价值理念。

但是，当谈到文化问题时，人们很容易将其归类到文学、艺术、哲学等的探索领域，很少人会将其运用到社会问题的公共治理层面来加以思考。事实上，凡在政治、经济上富有生气的社会，就必有一种文化理念或文化价值，这种文化价值理念在很大程度上影响甚至决定着一个社会或一个民族的文化表现形式，引导着一个国家的政治行为、经济行为及公共权力行为。如此，有关城市拆迁冲突及其公共治理中的一些基本命题，可以由文化价值与经济行为、政治行为和公共权力行为的关系问题着眼，来重新加以研讨，这也是以往城市拆迁问题研究较少涉及的方法。

不用回避的是，此起彼伏、日趋激化的城市拆迁冲突是现今中国社会较为严重的危机。城市拆迁冲突所施加给我们的挑战，不仅涉及民生、社会稳定、政府公信力和经济发展的可持续层面，也涉及社会的文化价值体系层面。我们已经意识到：一方面，城市拆迁因过度地关注增长而忽略了分配、民众权利和人文关怀，导致了社会生活分裂以及社会公共话语的道德贫困；另一方面，社会冲突问题的公共治理强调建立合作导向的协商机制，但是，如果城市拆迁中公共权力部门、营利组织、社会组织和公民个人没有在化解冲突的文化价值方面达成观念上的共识，那么就不可能构筑起公共治理所强调的政府部门与工商界（私营部门）、公民社会（第三部门或公民个人）彼此合作、协商、对话的途径。这样，合作主义取向的公共治理，其合作行为体系难以建构起来。作为弥足珍贵的公共物品（public goods），公共治理的社会合作与文化价值共识对化解城市拆迁冲突是具有深刻意义的。换言之，如果我们强调社会合作与文化价值共识不是要建基于强制的威权统治或者胜者全拿（winner takes all）的多数决，那么，一个强调集体达成文化价值共识与社会合作的拆迁冲突治理机制是值得参考的。

本文尝试提出城市拆迁冲突治理首先应该达成“文化价值共识”的视角，来厘清制度建构的文化价值基础，以及研究当前城市拆迁冲突行为（“社会紧张度”、“暴力与非暴力”）产生及其治理之制度化阻断的文化价值原因，从而在社会利益和社会政治的文化心理深度上揭示体制不完善的转型期中国城市拆迁冲突公共治理的新诉求。另外，本文基于新制度理论的视点，强调主要行为者之间的正式与非正式制度关系以及作为非正式制度的文化价值理念的更新模式及更新机制。而且，由于探讨的是“路径”，因此本文所关注的焦点是文化价值更新的“过程”。至于其“内容”，情形较为复杂，但人类文明繁衍至今，关于社会冲突治理的文化价值体系是完备的，因此，本文并不关注我们是否有文化价值更新的目标和内容，而是关注，如果我们承认现实奉行或潜行的文化价值与我国传统及西方现代的一些优秀文化理念存在鸿沟的话，那么该如何将这些外来的或我国传统的优秀文化与现实价值理念进行会通。

二、从制度到文化的拆迁问题研究视野

有关城市拆迁冲突的产生及其解决机制，大多数研究是从（正式）制度建设的视角去探索的，强调制度归因和制度建设[4]。这些研究视野毫无疑问是正确的也是非常必需的，因为制度（如法律法规）是公共治理的必要基础和前提，制度建设也通常被很多中国学者当作一种打破传统社会治理方式的法宝。从制度的功能来看，制度产生限制或规范人类行为的作用。因此，从制度建构的视角来演绎城市拆迁冲突的机理和政策机制，应该是相关研究的重点。然而，我们也不要忘了格拉弗斯汀（Grafstein，1992）的提醒：“如果制度只是受造于人，为何它能限制人的行为？如果它不是受造于人，它又是如何产生的？”[5]其实，社会现实是人们赋予其意义并习惯化后的在一定社会场景下互动交往的模式，因此建构主义注重社会发展的价值体系和主观理解，而不是客观的制度分析。因为单纯的重视制度容易把社会变迁和经济增长过程简单化，即将实践过程的丰富复杂的因素都抽象为能否用制度语言来解释，进而容易丢掉当中的人的能动因素；而人的能动因素，尤其是关于人的行动动机和行为模式，不仅是为特定的社会环境下的思想风格（thought style）所构建[6]，也为特定社会场域中的社会结构性关系所引导，被一些蕴含文化价值理念的社会习性（habitus）所制约。下面的分析将表明，制度选择取决于文化价值取向，制度设计与制度遵守的背后是心态、思想、信仰和价值观问题，然而现有城市拆迁的制度问题研究对于制度背后所隐含的文化信念及制度设计的“原始意图”（original intention）亦即制度建构与维持的精神根源问题并未深入予以了解。

1.制度起源中的文化价值元素

《淮南子》中说，“法生于义，义生于众适，众适合于人心，…… 法者，非天坠，非地生；发于人间，而反以自正。” 这是中国古代思想家关于法律起源和人类正义的精深认识。从制度的起源来看，哈耶克（Hayek，1960）在《自由的构成》中对制度起源的理论洞识是，在从习俗的规则（rules of custom ――哈耶克这里所指显然蕴含着本文所理解的文化价值）到现代意义上的法律的演化过程中，能够发现一个类似的从具体性和特殊性向日渐增多的一般性和抽象性的转变[7]；也即，社会制度经历了从习俗到惯例、从惯例到法律规则这样一种动态的内在发展历程。由于无论是习俗还是惯例，都蕴涵了一定社会群体的文化意念和精神信仰，因此，哈耶克关于制度起源的这一发展历程本身，昭显示出了将人类诸文明社会的文化价值内敛为制度的演化轨迹，尤其是，从惯例向法律制度的过渡中，一些普遍的非正式约束规则的文化价值或理念、信念会蕴涵并“硬化”在作为约束人们行为的正式制度体系里面。

文化价值类似于“非纳什均衡”的俗例，是源于某种精神信仰、价值理念并作为在人们政治、经济、社会活动与交往中的一种事态、一种情形，是一种演化博弈稳定性。就其实质来说，文化价值是一种哈耶克所理解的“自发社会秩序”的非正式约束，特别是指那些往往由某种宗教信仰、意识形态，或者圣哲的箴规所维系和支撑的某些行事样式和行动的秩序。譬如，美国宪政传统至少在美国建国之初有着浓厚的基督教新教超验之维――源自《圣经》（旧约、新约）的教训，伊斯兰法律中许多规则源自《古兰经》中的一些箴规，而在公元前536年郑国的子产在青铜鼎上所刻铸的《刑书》（子产“铸刑书”），也主要是旨在维护、肯定和恢复周礼所确定下来的同样蕴涵当时文化价值的宗法社会秩序[8]。另外，一些学者的研究也能印证制度的这种文化渊源。其中，十九世纪德国历史法学派的代表任务萨维尼（Friedrich Carl von Savigny，1831）在其论著《论立法和法理学在当代的使命》中就明确提出，法律乃是那些内在地、默默地起作用的力量的产物，它深深地植根于一个民族的历史之中，其真正的源泉乃是人们的普遍的信念、习俗和民族的“共同意识”（common consciousness）[9]。美国法学家卡特（James C. Carter，1907）把欧洲大陆那些著名的法典（制定法）视作为对植根于民众意识之中的先存法律的重述[10]。在另一部著作中，哈耶克（Hayek，1973）认为古罗马法这样一个法律体系其历史演进是通过法律界人士（jurists）对那些居于支配地位的正义观念的阐释而不是通过立法的方式逐渐发展起来的[11]。

2.文化价值对制度规则的影响

从制度选择的角度来看，文化价值扮演一个稳定的偏好“筛选机制”（filter mechanism），负责回答关于“人们为何要他们所要的”这类“偏好形成”（preference formation）的问题[12]，譬如，理性选择制度论学者瑞克（Riker，1995）就认为文化价值是制度的一种可能的影响机制，他说：“制度发展的进程中，人类总是从既有的一些习俗当中创造未来，即便是非人的生物也有制度，有一些是基因，另一些就是文化。”[13]在诺思（North，1990）的制度分析架构里，不断被强调的是包含文化价值因素的非正式约束和非正式嵌入（embeddedness）所发挥的作用[14]。诺斯认为，起着非正式约束作用的一些非正式制度，包括在人类社会诸种文化传统中逐渐形成的行事准则 (codes of conduct)、行为规范 (norms of behavior)以及惯例 (conventions) 等，都会在社会演化中对行为人的选择集合产生重要影响，其主要作用是修改、补充或扩展正式制度规则；并且，由于人们是通过某些先存的心智构念（mental constructs）来处理信息和辨识环境的，因此，尽管非正式约束不会对正式规则的变化作出即时反应，但嵌套在非正式约束中的文化价值会在制度的渐进演化（制度的形成、维系和变迁）方面起催化作用。诺思在另一部著作论证文化价值与制度变迁之间的关联时进一步指出：信念体系是人类行为的内在表现，制度是这种内在表现的外在显示[15]。在青木昌彦的博弈均衡制度观看来，制度是一种信仰维持体系，即制度是关于博弈如何进行的被相关域几乎所有参与人所感知的共有信念的一个自我维系系统[16]。均衡导向的制度观，承认人类活动的结果和信念都作为制度而相互建构；并且，成文法和政府规制如果没有人把它们当回事就不构成制度，换言之，如果人们相信贿赂政府官员可以绕过或改变此项规定，那么，这项规制或法令亦不能视为制度。诺斯和青木昌彦的制度研究讨论的是经济制度，但同样对其他制度研究有所启发。在公共政策领域，有政治学者提出，政策理念对政策过程影响深远，无论是在哪种制度里，决策者如何看待（政治）遗产、（政策）问题与政策路径的关联逐步形成一种（政策）范式[17]；社会学家康普贝尔（Campbell，1998）的制度分析也强调文化价值对政策过程和政策后果的影响 [18]。