孙伯强：中美公共政策制定中的公民参与方式之比较

摘要：公共政策是对社会价值所作的权威性分配，它直接关系到公众的切身利益，必然会引起公民参与。为了避免现代化进程中的参与危机，有必要对公民参与进行研究。对中美4种公民参与方式进行比较分析，我们可以从中发现尚需改善和可资借鉴之处。

关键词：公共政策；公民参与；比较

中图分类号：D50文献标识码：A文章编号：1000― 8691（ 2003） 06― 0016― 05

公共政策是对社会价值所作的权威性分配，它直接关系到公众的切身利益，因而公共政策的制定必然会引起公民的广泛参与。处于现代化进程中的发展中国家，若没有高度制度化的参与方式将因现代化动员起来的公民参与要求纳入秩序的轨道，往往会造成社会政治秩序的不稳定，出现所谓的“参与危机”。随着我国现代化进程的推进和社会主义市场经济的发展，人们的主体意识逐渐觉醒和增强，其政治参与的意识和要求也随之增强。在这种形势下，如何提高我国公民参与的制度化水平以避免参与危机，已成为党和政府面临的重要挑战。正是基于对这一问题的思考，本文将对中美两国共有的4种公民参与方式进行比较分析，以期能够从中发现尚需改善和可资借鉴之处。

一、美国公共政策制定中的公民参与

根据参与主体组织化程度的不同，我们可以将各主要参与方式分为两大类：即个体参与和组织参与。前者主要包括选举投票参与和官民个别接触，后者主要包括通过政党和政治团体参与。在美国，上述参与方式都比较成熟，公民可以通过它们表达自己的利益诉求，参与和影响公共政策的制定。

1、选举是现代国家里公民参与管理国家事务和监督政府的重要手段。在美国，普通公民参与政治的主要方式和途径就是参加选举投票，通过投票，他们参与选举总统、国会议员以及州和地方的一些官员，从而影响公共政策的制定。有学者认为，选举并不能够使公民控制公共政策。美国政治学家托马斯・戴伊和哈蒙・齐格勒认为，如果要使选举左右决策，使选民通过选举对公共政策施加影响，必须具备以下4个 条件：（1）参加竞选的候选人提出明确的政策抉择；（2）使选民关心社会政策问题；（3）选举结果反映大多数人在这些问题上的意向；（4）当选官员信守诺言。通过分析，他们认为美国的政治不符合上述任何一个条件，因此选民也就不能直接决定公共政策。[1]（213）“对公众来说，它们只是一种象征性的安慰而已。”[1]（213）

其实美国选举制度的实质并不是让民众来决定公共政策，而通过选举这种形式来维护统治当局的合法性。正如杰拉尔德・庞珀所说,“无论是形式上的选举，抑或是在某种程度上体现了一种真正的选择，它们的共同目标是为了维护当权者的合法地位。”[1]9212)“吸引民众参与政治活动有利于巩固政府的合法地位。”[1](213)默里・埃德尔曼也认为，选举有助于“抚慰在具体政治行为方面产生的不满和疑虑，增加对本制度合理性和民主性的认识，进而培养顺从未来的行为习惯。”[1](224 ～225)

尽管选举并不能够使民众直接控制公共政策，但我们也应该看到它在客观上却能够使民众对公共政策产生一定程度上的影响。这是因为，被选举的人如总统、议员等，为了保持已获得的权力或获得连选连任的胜利，不得不在公共政策的制定过程中考虑选民们的利益要求。查尔斯・林德布洛姆认为，为达到这一目的（文中指赢得选举），两党的领袖们都被激励着去保证党推举的候选人奉行多数选民喜爱的政策。[2]（208）罗伯特・达尔也曾指出：凡是密切观察国会的人，实际上都同意，再度当选的愿望是影响参众议员行为的最强大的诸种力量之一。[3]（362 ～363）此外，选举还使得直接决策者们注意同选民们保持密切联系，“对于419名众议员进行的一项调查表明：平均每个议员每年回到自己选区35次，逗留135 天；近1/3的众议员每个周末都回到自己的选区。议员这样作的目的是赢得选民的信任，以便在下次选举能再度当选。”[3]（363）由此可见，正是选举的巨大力量使得作为直接决策者的总统、议员和官员们的权力得到了一定程度的制约，使得公共政策的制定在某种程度上体现着公众的利益要求。

2、公民个体参与影响公共政策的另一个方式是官民个别接触。所谓官民个别接触，就是指公民个人因为自己的特殊利益而主动与政府官员接触，陈述自己所关心的问题。在美国，人们可以通过直接会面、列席发言等形式在竞选、立法、行政过程中与政治家和政府公职人员接触，或者通过给行政官员尤其是议员写信、打电话、专访、递交请愿书等方式，表明自己的需求，争取在政策制定和处置问题的过程中兼顾这部分人的利益。

另外，值得一提的是，美国的听证制度比较完善，公民可以通过法定程序以听证的方式参与各种政府决策过程和国会的许多立法决策过程，借以维护和争取自身的利益。从整体而言，官民个别接触是一种自发的、主动的参与方式，由于是个别人的行为，接触的广度和影响的范围有限，较之其他形式的政治参与，对政治系统的压强不大。但行政官员和议员们着眼于选票，对于选民的意见也不敢怠慢。特别是听证制更能够保证决策的科学化和民主化。不过，官民个别接触这种公民参与方式有时会因为某些公民为获得非法的个人特殊利益而去贿赂政府官员，从而导致政府腐败、丧失公正，造成一种不平等的政治秩序。

3、参加政党活动是公民通过组织参与影响公共政策的重要形式。众所周知，政党是现代民主政治中的一个核心力量，是民主决策中连接公民和政府的一个主要因素。美国的政党制度是典型的资产阶级两党制，这是一种竞争型的政党制度，两党竞争轮流执政是其显著特征。由于竞争的政党能否上台执政，最终取决于对公民需求的满足程度，因而外在竞争的压力迫使两党都必须制定能够最大限度满足公众需求的政策纲领，并在执政后加以实施，这就使得民众的利益在政策中得以体现。但现实的政治远非理论上所描述的那样美好。由于美国是实行资本主义私有制的国家，那些积极参加政党活动的人都来自具有较高社会经济地位的阶层，“党的积极分子拥有较高的社会经济地位，并出身于具有政党活动史的家庭……具有最高社会经济地位的人见于党组织的最高层次。”[1]（192）“在本质上，美国政党的大权掌握在那些有时间也有钱将其作为专职或近似专职的人手里。”[1]（192）由此可见，所谓的两党只不过是资产阶级集团中的两个派别，实际上同属一个党，即“资本党”。正因为如此，“民主党和共和党所持的基本政治意识形态事实上确实是一样的。”[1]（182）从而，两党在基本的价值问题上表现出极大的趋同性。两党之间的分歧也只是资产阶级内部不同集团之间在具体利益上的分歧，它并没有改变资产阶级政党的性质。因而参加政党活动并不是普通公民参与影响公共政策的有效途径。

我们在本质上否定了美国两党制的同时，还要看到其在技术上的价值。首先，“两个资产阶级政党利用它们之间的虚张声势的毫无内容的决斗来欺骗人民，转移人民对切身利益的注意”[4]（335），这样可在普通民众中造成民主的假象，从而为资产阶级的统治提供合法性。当然，两党竞争在客观上也有利于民众的利益表达。其次，两党竞争轮流执政是资产阶级内部的真民主，它可以防止资产阶级内部某一集团的独裁统治，同时，执政党由于时时受到在野党的监督、牵制、批评的影响，在运用国家权力时，会在一定程度上顾及其他社会利益集团的要求，这都有利于维护资产阶级的整体利益。再者，美国的两党制是一种民主松散型的政党制度，具有很强的开放性，它适合于美国的资本主义私有制，能够将新兴的财富阶层及时、有效地纳入统治体系，从而适时地扩大其统治基础，有利于政治系统的稳定。

4、参加政治团体的活动是公民通过组织方式参与影响公共政策的另一种重要形式。在美国，利益集团相当发达，它们在公民的利益表达以及和政府的政治沟通方面发挥着巨大的作用。利益集团通过综合其成员分散的利益要求，将其纳入组织化轨道的同时，对这种利益要求可能带来的影响力产生相当程度的放大作用，这正是利益集团发挥其政治影响力的前提所在；同时，利益集团能够集中足够的政治资源，例如资金、人力、政治技能和政治知识，保证其政治表达功能的有效发挥。正是由于利益集团在政治表达方面的有效性，使其更有可能提高集团成员的政治效能感和参与政治生活的热情。诚如阿尔蒙德和维伯所言，“非官方组织是体现个人与国家之间媒介功能的基本途径。通过它们，个人可以富有成效地将自身与政治体系联结起来。”[1]（234）

然而，参加利益集团也并不是普通公民参与影响公共政策的有效途径。“世人皆信，美国人喜欢参加各种组织，事实上，大多数人至少属于一个正式组织。但是，有组织的利益集团的成员明显地与其上层社会经济地位相联系。”[1]（236）“这种倾向显而易见包含着利益集团的作用，它们的活动主要是为中上阶级和上层阶级服务的，而不是为全体民众。”[1]（238）可见，利益集团具有极大的狭隘性。此外，“利益集团为了影响和控制政府的决策，扩展本集团的利益份额，是不择手段的。……如果没有合理的制度设置，来有效地限制特殊利益集团和政府官员的勾结，则意味着政府政策有可能成为实现特殊利益的工具。”[5]（238 ～239）因此，利益集团的活动使政策过程潜伏着政治腐败的危机。

除上述4种方式外，美国公民还可以通过诸如创制、复决、集会、请愿、言论等方式参与影响公共政策，此处不再一一分析。

二、中国公共政策制定中的公民参与

中国作为一个社会主义国家，为其广大的群众提供了许多在本质上优于资本主义国家民主制度的参与渠道，以使他们能够有效地参与影响公共政策，维护和增进自身合法利益和公共利益。下面，我们也主要从选举、官民个别接触、参加政党和政治团体4个方面分析中国公共政策制定中的公民参与。

1、在中国，参加选举也是人们参与政治、影响公共政策的重要途径。由于我国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家，人民是国家的主人，在根本利益上是一致的，因而人们根据自己的意愿选举产生的人大代表以及由代表们选举产生的政府官员，是人民的公仆，能够忠实地代表人民的利益，全心全意为人民服务。

但在实际生活中，人们之间存在着许多具体利益冲突，人民内部矛盾不可避免，因而人民公仆也有“变质”的可能性。当前，由于我国仍处于社会主义初级阶段，许多与选举有关的具体制度安排尚不完善，这使得社会主义选举制度本应有的优越性并未充分体现出来，并且表现出许多不足之处。首先，我国人大代表直接选举的层次比较低，县级以下的人大代表由人民直接选举产生，但县级以上的地级市、省、全国三级人大代表只能由其下一级的人民代表大会选举产生。这种多重间接选举使得群众所表达的利益需求信息在至下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、搁置或失真等现象，造成信息传递阻碍。同时，县级人大代表虽然由直选产生，但形式主义比较严重。其次，由于较高层次的人大代表并不直接由人民群众选举产生，这使得他们与群众的联系比较缺乏，群众对自己的代表也不甚了解。同时，由于目前我国的人大代表都是非常任制，人代会的会期和次数也相对有限，因而，代表们代表、传输公众利益需求和争取公众利益的动力、热情、时间、能力和范围也很有限。再者，政府的各级主要官员不是由多个候选人相互公开竞争，最后由人民或人民代表投票决定而产生；通常都是由作为执政党的中国共产党推荐一个候选人，然后由人大认可产生。就选举过程中的投票过程、候选人的票数以及候选人的政策取向而言，这种选举相对于人民群众的透明度不高。同时，由于实际中官员的当选更多地受到自上而下的权力的影响，因而当选官员常常会产生“唯上”的心理，对人民的利益要求缺乏应有的回应性。缘于上述诸种因素，我国公民通过选举参与影响公共政策的效力受到很大的影响。

2、官民个别接触也是我国公民个体参与影响公共政策的重要途径。如人们可以在公民接待日与政府官员面谈，以座谈会形式与政府官员沟通，通过信访与政府官员接触，甚至可以直接面见领导陈述己见等。其中，最重要的制度化参与渠道是信访。公民通过来信来访，对政府进行监督，促使政府和执政党完善政策、改进工作，更好地掌握民情民意。但这种信访制度尚不完善。由于没有建立起政府官员与公民的有机联系机制，政府官员的升迁不受民众臧否的制约，