吴木銮 林谧：政府规模扩张：成因及启示

摘要：政府规模的决定因素是公共管理前沿研究问题之一。实践层面上，自改革开放以来机构精简一直是中国政府改革的一个重点。然而，精简后再膨胀的问题一直无法解决。本文尝试回答如下问题：政府规模扩张是否有一些系统性的因素起作用？基于面板数据分析，用随机效应、固定效应模型和广义矩估计法研究政府规模扩张的决定因素。计量分析结果表明，瓦格纳定律（随着经济发展政府规模将扩张）在中国是不成立的，经济越不发达的行政区域，政府规模反而越大。财政收入端或开支端分权与政府规模存在显著的正相关关系，而县均人口、开放度及外商直接投资与政府规模呈显著的负相关关系。基于实证研究的结果，本文认为，地方政府的考录制度仍然有缺陷；当前的财政分权（支出端分权、收入端集权）很有可能助长了地方政府扩张规模；合并县域或许有助于政府精简。

关键词：机构改革；政府规模；财政分权；公务员考录

收稿日期：2010－04－09

作者简介：吴木銮（1976－），男，福建平潭人，香港城市大学公共与社会行政系博士，研究方向：公务员制度、财政政治、地方治理。

1 问题提出

1982年，邓小平曾说，精简机构是一场革命[1].二十多年过去了，六次大规模的机构精简①[分别为1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年改革]业已发生。实效如何呢？政府的规模、公务员和财政供养人口的数量是否下降？如果没有下降，政府规模扩张的原因是什么？从这些原因可以得出什么样的政策建议？本文试图回答以上问题。

Burns 对中国20世纪90年代两次机构精简进行了研究，得出的结论是，虽然核心政府部门的供养人数下降，但是不少公务员转入事业单位，需要财政支付工资的公务人员数量并没有实质下调。

有些地方政府表面上做了精简的工作，实际上财政供养人口是在上升。因此，他认为，20世纪90年代的机构精简并不是特别成功[2].在一篇研究编制的文献中，Brdsgaard 认为，超编在基层政府比较明显，有些县的超编人数是在编人数的一半左右。他以海南省政府的编制为例来说明政府规模扩张的严重程度。在海南建制时，中国社会科学院研究组在"小政府、大社会"的思路下为海南设计了一个相对精简的架构。该研究组认为，对于省级政府来说，有17项基本职能，再加上省级人民银行和统计局，政府应由19个部门组成。海南省政府最终成立了24个厅局（其他省份的一半左右）。由此，省级政府的编制也非常少（共3500人）。此后，许多问题困扰着海南省政府。比较突出的是，省政府对中央政府以及省政府与下级政府的对口问题。到了1992年，海南省政府的24个厅局就扩张为25个厅再加11个局，此外还有6个直属局和18个经济实体。

除机构扩张外，人员的规模也同步上升。虽然此后又有多次精简行动，超编问题仍不容乐观[3].

根据在安徽田野调查的结果，李芝兰、吴理财则称："这个县（安徽中部的一个县）的乡镇机构改革效果似乎十分显著。其实不然，乡镇党政机构精简，只是在形式上将过去的几个办公室合并为2～3个综合性办公室而已；机构的精简也并不表示人员也随之减少。例如，原来的'民政办'、'综治办'和'计生办'等机构合在一起成立为新的'社会事务办公室'，人员基本上仍然是原来几个办公室的，只是改为'合署办公'而已。领导职数的精简，则是将原来的一些乡镇领导改任为'主任科员'，他们原有的待遇保持不变。纵然减少了部分人员，乡镇政府的职能未有根本的转变，乡镇财政供养压力也没有因此得到缓解。"[4]

相关的统计数据也表明，政府规模的控制并没有想象的那么成功。以政府支出占国内生产总值比重来衡量，政府规模处在上升态势。如图1所示，除了2003和2004年略微下跌外，其余年份财政支出占国内生产总值的比重一直处在上升状态。1998年，政府支出占国内生产总值的比重是12.79％；2001年是17.24％。到了2005年，这个数值是18.52％。而2007年，财政支出占国内生产总值的比重接近20％。虽然财政支出占国内生产总值的比重并不完全反映政府工作人员数量上的变化，基于所有财政支出都代表政府行为这一基本前提，上述指标具有更好的启示性，而且也有利于国际比较（至少不用考虑各国对公务人员的界定不同）。

与上述数据所呈现的事实不同，官方的描述称，从1998年至2002年6月，各级党政群机关总共精简行政编制115万名①。[资料来源：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-03/06/content_761488.htm ，2009年2月5日]而从国外媒体的报道来说，大多肯定机构改革的实效[5].杨大利称，"有乐观派认为，一旦1998年的改革能够到位，中国的官僚将从一个传统、计划体制转向西方的规则之治（Regulatory State，制定规则、少干预市场）。"[6]但是，如上所述，实际的成效并没有想象的那么大。

本文尝试在对文献进行系统回顾的基础上，运用恰当的计量分析工具，提供基于中国数据的实证分析。

2 文献综述

近年来有较多研究政府规模的中文文献②。[南开大学周恩来政府管理学院在政府规模的系统性研究方面贡献较大，在近年有十余篇有质量的研究文献在学术期刊上发表]以张光的文章为例，他在2007年的文章中研究了行政管理成本的决定因素。这一研究的实证分析表明，经济发展水平是决定行政管理成本最重要的因素。此外，人口规模也有影响（人口越多的省份，行政成本越高）。另外，官员规模和公务员的工资也与行政成本有显著正相关关系[7].在2008年的文章中，张光研究了"官民比"的决定因素。该研究发现我国"官民比"存在着显著的地区差异：腾冲线以西地区的"官民比"显著高于以东地区；而在东部地区，北方的"官民比"又高于南方③。[张光介绍认为，胡焕庸最早提出腾冲线的概念。西藏、新疆、青海、宁夏、甘肃、内蒙古属于腾冲线以西地区。而腾冲线以东的北方地区包括黑龙江、吉林、辽宁、北京、天津、河北、山东、河南、山西和陕西。其他的省份均为腾冲线以东的南方地区。参见文献［8］]这篇文章的结论是，各省的经济发展水平和行政区划的人口规模是"官民比"的重要决定因素，经济发展水平和"官民比"有显著正相关，而人口规模则与之负相关。这一研究也发现计划经济传统和行政区划的地理规模也是影响因素之一，不过相对于经济发展水平和人口规模来说，影响要小一些。上级政府的财政转移支付、市场化水平和民族自治因素对"官民比"也有影响。不过，官员工资水平和公共服务需要（以初中和小学学生占总人口比来衡量）没有影响[8].就经济发展水平和政府规模而言，张光2007年的研究结论是负相关关系，而2008年的文章认为是正相关关系（证明了瓦格纳定律可以适用）[9].

在2008年的另一篇文章中，张光认为，经济发展与政府公务员规模没有关联。在这篇文章中，他所用的被解释变量是公务员规模年增长率。该文的结论是，财政支出规模与公务员年增长率关系有显著的正相关。行政编制改革和公务员规模年增长率存在明显的负相关性。但是，经济发展、人口增长、公务员工资和市场化水平没有统计上的显著性[9].

此外，还有一些文献也试图解答政府规模的决定因素。朱光磊和张东波认为，制约政府官员规模有五大因素，包括"官民比"、经济发展水平、政府财力、农业人口规模和政府职能[10].而孙涛将制约官员规模的因素分为两类：一类为外生变量，另一类是内生变量。其中，外生变量指经济发展水平、城乡社会结构、政府能力；内生变量指政府职能、政府财力及官员薪酬水平[11].倪海东和安秀梅认为，政府行政成本较高由以下四个方面的因素所决定：一是政府职能转变不到位，公共服务供给过宽；二是政府行政层级设置不合理；三是政府机构重叠：不仅有职能交叉的问题，还有冗员的问题；四是行政支出管理不健全，政府行为约束机制不足[12].此外，柯荣住、章伟坤的文献也讨论了政府规模的决定因素。这篇文章的主要观点是，政府控制的资源越多，官员的收益越大，就会有越多的人争取官位，政府控制的资源大小与官员规模正相关；另外，在给定的财政约束下，官员工资越高，官员规模就越小[13].

另外，还有两篇研究地方政府财政行为的文章也值得关注。一是孝感市财政局课题组所做的关于财政供养系数的文章。这篇文章的一个结论就是，人口规模越大的县级行政区域，供养系数越小（也就是财政供养人口占总人口的比重越小）[14].也就是政府规模研究中，规模经济的理论也是可以适用的。二是纪宣明、梁新潮、王仁渠的研究，认为经济越不发达的县级行政区域，财政供养系数反而高[15].这可能说明，在这些经济不发达的区域，就业机会不多，因此，人们争相进入公共部门。

不过，以上研究有些可改进之处：

（1）过度关注需求因素。Lane等学者认为，要全面理解政府规模，需要考虑四个方面的变量。第一是需求因素，也就是驱动公共服务增长的因素。可衡量的因素较多，比如人口中的老年人比重等。第二是供给因素，也就是可能影响公共服务增长的内在因素。比如内阁的立场可能影响公共服务供给。有的内阁比较强调政府干预，有些则相对强调市场机制的作用。两种情形下政府相对规模可能是不同的。第三是制度因素，比如政权的性质，这也可能影响公共服务的供给。第四是社会因素，这方面最常见的就是失业率问题[16].但是，现有中文文献的研究大多偏重于需求方。而供给、制度和社会变量等方面的研究不够。非常重要的一点是，财政分权，特别是地方财政对中央的依存度，可能刺激政府规模扩张。这是英文文献较为关注的话题，在政府规模的中文文献中并没有得到充分的阐述。在1994年分税制实施以后，有较多的文献关注中央和地方的财政关系，诸多的研究认为中央政府应该加大中央转移支付力度[17].但是，如果地方财政依存度高可能导致政府规模进一步膨胀，那么加大转移支付力度的说法就十分可疑。

（2）被解释变量不统一。对于政府规模的衡量，英文文献中较常见的是政府支出占GDP 的比重①。[也有一些学者指出，"国际上在研究政府规模时，被普遍认可的指标是财政支出比率，即政府支出占GDP 的比重"，参见文献［12］]但是，在中文文献中最常见的是"官比民"."官比民"是官员占总人口的比重。这个指标比较容易理解，也易于对中国历代的政府规模进行比较。但是，"官员"的界定标准是有争议的。不同国家对官员的界定可能不一样，即使在中国，对官员的定义也有很多争议。

3 指标选择

本文选择的解释变量有经济发展水平、财政分权（共三个指标）、规模经济、民族因素、公共服务需求、失业率、对外直接投资和开放度。经济发展水平和公共服务需求体现了需求因素，失业率体现了社会因素。而财政分权用于衡量供给和制度因素。规模经济、对外直接投资和开放度兼有需求和供给因素的特征。民族因素可以体现制度因素。

3.1被解释变量

本文强调用各省政府预算内支出占GDP 的比重作为政府规模的代理变量。选择这一指标作为被解释变量，是经过仔细比较的。上文已有部分阐述，一方面，选取官员人数的比重作为衡量政府规模的指标存在一定缺陷，官员的界定本身就有争议。这方面的国际比较文献不多，即使有，全球的和不同地区的数据也是不一样的。比如亚洲开发银行的Schiavo －Campo 认为，在所有样本中，公务人员占总人口的比重是4.7％，但在亚洲只有2.6％[18].2005年我国"官民比"是3.65％②。[2005年财政供养人口约为4778万人，而我国的人口是13亿多。因此得出的"官民比"是3.65％]可以看到，中国比重是比全样本低，但是中国的数据比亚洲其他国家高，所以"官民比"指标可靠度不够。另一方面，"官民比"无法覆盖实际的雇佣人口。在我国的政府中，没有编制的人员数不少。而政府支出占GDP 的比重则相对中性一些。首先，它不需要界定"官员"的范围；其次，它不仅反映有编制人员的开支，也可能涵盖编制外人员的支出。

3.2解释变量

（1）经济发展，这个指标将使用各省的实际人均GDP 来衡量。瓦格纳定律（Wagner＇s Law ）称，