陈柏峰：革命传统与法治国家的建设

群众路线是党的根本工作路线，是指“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。它也是政法工作的根本工作路线。改革开放三十多年来，政法工作中的群众路线经历了很大变迁，在不同时期其具体内涵有所差异。在新的历史条件下，群众路线仍然有着根本性意义。今天，政法工作面临许多挑战，形势有些严峻。如何与时俱进地走群众路线，是政法工作面临的关键问题之一。

一、改革初期的群众路线

虽然政法工作一直强调“群众路线与专门工作相结合”，但20世纪80年代的中国基层不太强调“专门工作”的一面，而更侧重于“群众路线”的一面。政法工作中的“群众路线”最初来源于毛泽东的具体指示。建国初期，为了巩固新生的人民政权，针对当时的国内政治和治安形势，中共中央决定，在全国开展镇压反革命运动。在此期间，毛泽东为这场运动制定了明确的工作路线：“党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作，打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向。”应该说，毛泽东为政法工作如何走群众路线所做出的具体指示，确定了基本路线，为政法工作在党委领导下走群众路线奠定了重要的思想基础。

1957年中国第一部《治安管理处罚条例》颁布，中央希望“经过充分的群众工作，依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为”。中央要求各级公安机关“实行群众路线。在执行治安管理处罚条例的时候，必须依靠广大群众，对于要求人民遵守国家纪律这一部分说来，必须坚决贯彻说服教育的精神。为此目的，就应当在群众中广泛地进行宣传教育，通过报纸、广播、书刊、影片、戏曲、黑板报等形式，深入到机关、团体、学校、企业、街道和农村，向群众反复宣传治安管理处罚条例的意义……号召人民群众自觉遵守，不要违反，并且督促别人遵守。号召人民群众监督坏人，不容许坏人破坏秩序。各级公安机关应当经常听取人民群众的意见”。1957年《治安管理处罚条例》的效力一直维持到1987年新的《治安管理处罚条例》的施行，其间极度倚重“群众路线”的工作方式则一直得以延续。

20世纪80年代，政法工作作为“专门工作”的一面还不具较强的特殊职业性和技术性，因此具体工作中也一直沿袭着“群众路线”。在政法工作中，群众路线主要体现在三个方面，一是直接呼应群众的要求，这使得当时对违法犯罪行为的惩罚具有道德标准性；二是依靠群众来维护治安，这使得当时的政法工作具有全民动员性质；三是通过接近群众来维护群众的安全感，保持政法机关对违法犯罪的威慑力，这使得群众对政法机关及其工作具有高度认同。这三个方面在具体实践中往往联系在一起，具有整体性。对群众路线的极度倚重使得治安工作呈现出“群众司法”的样态，使得整个社会被统一动员起来应对治安问题，使得对违法犯罪行为的惩罚具有群众性和弥散性。

改革初期，虽然法律精英们开始了人治和法治的争论，但在中国基层，人们还延续着之前的革命思维方式，法律上的犯罪和道德上的越轨还不太为人们所区分。人们对犯罪只有笼统的、模糊不清的认识，往往把群众不能容忍的各种各样的人归入到违法犯罪分子这样笼统的概念中。群众排斥越轨分子的原因，有的是由于越轨分子直接侵害了群众的利益，有的则是由于越轨分子直接违反了群众的传统道德观念，还有的则是由于群众接受各种“说服教育”后提高了“政治觉悟”，从而对越轨分子产生了“阶级仇恨”。人们在泛革命化的集体化时代所培养起来的各种集体情感还没有消失，党和国家在新的历史条件下，还在以新的方式培养人们的集体情感。在这些集体情感的支配下，违法和犯罪行为具有很高的道德性，对越轨行为的惩罚也因此有很高的弥散性。尤其是在“严打”期间，道德气氛愈加浓烈，许多只是道德问题的案件，由于“民愤”极大，也会受到严厉惩罚。

当时公安派出所的建制还不健全，“专门工作”远远不到位，政法工作高度依赖乡村组织和城市单位组织来完成，它们在其中起着非常基础性的作用。那时的村庄和单位组织甚至可以开办“法制学习班”，“帮教”有越轨倾向的青少年。而在“严打”中，乡村干部、单位干部简直成为政法机关的下级组织，在实践中享有扭送越轨分子去政法机关的权力。

改革初期政法工作中的惩罚直接呼应群众的要求，符合群众意愿，有时甚至直接由群众发起，对违法犯罪行为的惩罚也是依靠群众，具有全民动员性质。不仅如此，惩罚行为还以群众看得到的方式进行，这尤其体现在公审公判大会的频繁召开，大会前后还会押着罪犯游街。在乡村，为了打击“歪风邪气”，也会押着轻微违法者或道德违反者游街。通过开展群众运动，国家有效打击“敌人”和“坏分子”，社会秩序得以保障，“好人”长了志气，“坏人”没了威风，不敢再危害秩序；群众运动还可以教育群众，防止他们在生活上工作上犯错误。

国家将犯罪行为当作“敌人”、“坏分子”对社会主义秩序的破坏，严重犯罪者是人民群众的敌人，当然要严厉打击；在对“敌人”和“坏分子”的打击中，政法部门充当了“刀把子”，要首当其冲地打击犯罪，保护人民利益；同时，对“敌人”的打击要依靠群众，动员群众，群众是“刀把子”的坚强后盾。“敌人”并非永远是“敌人”，而是可以通过劳动改造成对社会有用的人，因此对于那些认清形势、悔过自新、投案自首、如实交代自己和揭发同伙罪行的犯罪分子，可以从宽处理，在接受应有惩罚、进行劳动改造后，重新纳入人民群众的范畴；而对那些死不悔改的、负隅顽抗的顽固分子，则应给予更严厉的打击。群众并不是一个完整无缺的整体，他们虽然属于“好人”，但觉悟常常并不高，因此需要教育，需要党团积极分子深入群众中进行动员，动员他们同违法犯罪分子作斗争；群众中的一部分，尤其是青少年则很容易受“敌人”和“坏分子”拉拢，很容易受到剥削阶级思想和丑恶现象的侵袭，因此需要加强世界观和人生观教育，增强思想道德修养。

上述思维逻辑源自改革开放之前。1957年《治安管理处罚条例》颁布时，中央就认为，“在这些违反治安管理应当受到处罚的人中，有一部分人原来就是各种坏分子。……这些坏分子是我们专政的对象。对他们的违法活动，是必须实行专政，必须加以处罚的。……从这个意义上说，治安管理处罚条例是人民对各种坏分子实行专政的一个武器”。应该说，改革初期治安工作中的“群众路线”，呼应了群众的要求，不但接近群众，还从群众运动中教育群众，发动群众维护了社会秩序，将群众带进国家的具体司法过程中，并从群众运动中增强转型期党和国家政权的合法性。从实践来看，在当时的政治和社会条件下，“群众路线”基本上有效维持了社会秩序，保障了人们的生活安全感。

这种全民动员性质的群众路线和群众性司法很容易让人联系起群众运动，也许是因为担心局面失控，因此在邓小平去世后很少在政法工作中动用。

二、“专门工作”的进展

随着农村人民公社体制的瓦解和城市单位体制的松弛，政法机关与基层单位的关系发生了质的变化，基层单位与基层政府绑在一起的年代一去不返。于是，政法机关越来越觉得村庄和单位干部不配合，发现难以通过旧有的组织渠道维持社会秩序。基于这种现实，承担着维护乡村秩序专门职责的乡镇派出所，也越来越对村庄组织和基层单位不抱希望，而是在政法工作中越来越独立作为。

到20世纪90年代中后期，基层组织和干部已经难以在维护社会秩序中起作用，基层政府由于缺乏有效的组织渠道，就更加难以动员群众来维持秩序，集体化时期和20世纪80年代初的“群众路线”逐渐丧失了实践的可能性。一方面，固然是由于国家正在经历转型，治理工作方式发生了变化，运动方式逐渐遭到抛弃。另一方面，由于在当时的治理性危机面前，群众与基层政府的对立情绪不断高涨，群众运动已经无法动员起来。由于基层政府和农民的对立和矛盾，基层政府越来越害怕农民聚集起来。因为无论何种原因，只要农民聚集起来，矛头就很容易莫明其妙地指向政府，从而引发群体性事件。这种情况下，明智的基层政府就不会用从前那种“群众路线”的方式来解决社会秩序问题。在无法有效动员群众的情况下，20世纪80年代的“公审公判”和“游街”等方式不再能够起到作用。

在法治的道路上，政法机关不能依赖群众性司法，逐渐通过加强“专门工作”来应对治安工作中的问题，而“专门工作”的发展在无形中加大了对混混和黑社会的依赖。其中主要包括治安联防和“线人”两个方面。治安联防制度的出发点是通过加强群众力量来遏制混混的力量，但在实践中，基层派出所往往将一些混混吸收进了治安联防组织中。而线人制度本身就是通过加强同混混的联系来遏制混混、打击黑社会。

20世纪80年代末、90年代初，国务院和公安部多次发文指示加强社会治安综合治理，要求建立群众性自防自治的治安保卫组织。这一时期的治安联防队，主要由派出所负责组建，经费保障实行“以费养队，自收自支”。在组建治安联防队时，很多地方派出所采取“以匪治匪”策略，从混混和无业青年中招募联防队员，这虽非所有地方的情形，却是非常普遍的情形。由于治安联防队人员来自混混，且需要“以费养队”，因此导致乱收费几乎是必然的后果。比乱收费更加重要的问题是治安联防队员的违法和侵权。这支队伍人员来历复杂，很多本来就是混混，因此常常发生违法现象，侵犯群众合法权益。2003年3月发生了深圳治安员打死犯罪嫌疑人事件、郑州治安员系列抢劫杀人案。胡锦涛、罗干、周永康等中央领导先后作出批示。

2004年9月公安部发出通知，要求各地逐年将治安联防队员清退；2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。治安员违法往往产生很大的社会负面影响，造成“警匪一家”的恐惧和想象。应该说，治安联防队是在警察与群众关系疏离，警方维护治安能力下降的特殊历史条件下，维护社会治安的补救方法。但由于这种制度依赖混混，也付出了较大的成本，以至于最终被中央勒令退出历史的舞台。然而，实践总是很复杂，目前基层留用联防队员的情形依然存在。一方面，治安联防队员协助民警工作，发挥着不可替代和忽视的作用；另一方面，基层警力严重不足，在短时间内无法得到足够补充。面对基层违法犯罪案件日益增多的现实，在不扩充警力的前提下，大规模地削减联防队员不利于打击违法犯罪，不利于维护乡村社会秩序。

如果说治安联防制度是警方维护治安的替代性应对方式中的“阳面”，那么“线人”制度则是其“阴面”。线人制度是警察侦查中的一项固有制度，但在群众性司法状态下，警察可以得到几乎所有群众的支持和主动帮助，村干部和单位组织干部也绝对支持他们，根本不需要用到线人。20世纪80年代中后期，情况发生了变化，线人逐渐登场。线人是指公安机关发展的为其获取情报信息的人，也称为特情、耳目。1984年，公安部制定了至今仍为秘密文件的《刑事特情侦查工作细则》。线人中除了少数是有正义感，爱打抱不平的人外，大多数本身就是混混圈子中的人。他们起初犯有治安方面的案件，情节轻微，警方依法可以从轻处罚。于是民警找他谈话，如果愿意与警方合作，充当线人，警方就直接将他释放。有极少数线人可能已涉及犯罪，但警方想让他们“戴罪立功”，从而将他们发展为线人。线人会经常与警方联系，反映情况。警察也会定期或不定期与线人联系，联络感情。警察平常还会给线人办一些力所能及范围之内的事。

1980年代中后期开始，警方一直强调群众路线与线人制度相结合；到1990年代开始，公安机关越来越重视线人制度的建设，不断宣传利用线人破案的成功经验。现在，线人制度早已成为派出所的基本制度，上级公安机关以此对基层派出所进行考核。当前政法工作中的许多信息只能依靠线人提供，民警们竭力与一些混混搞好关系，希望从混混那里获取破案的关键线索。现在，基层警察最头疼的往往不是混混犯下的重案，而是一些偶发重案，因为偶发重案往往缺乏足够的线索来源渠道。

正是由于基层干部在政法工作中的无所作为，警察对治安联防队员和线人的制度性需求才非常急切；治安联防和线人制度作为“专门工作”的一部分，其发展才更加紧迫，也更加具有现实可能性。

三、新时期的群众路线

在“专门工作”日益发展的背景下，最近十多年来各地政法工作形势却不断严峻。