吴木銮：我国政策执行中的目标扭曲研究

摘要：运用案例研究的方法分析了我国四次公务员工资改革的政策执行，基于2008年和2009年的一线调研，试图运用政策执行的理论评估在公共管理文献中很重要、但被忽略的工资管理事项。回顾了我国四次公务人员工资改革的特点和问题。在此基础上，重点分析了工资管理中的欠薪问题、工资统发和激励机制问题。结论是，有依赖关系的多部门执行是政策执行走样的原因之一。另外，工资管理中给一线执行人员的自主权也过于有限。从更大的层面来分析，本文提出一个今后研究公共政策可以深入探讨的问题：成功的执行应以政策文件所表述的内容为基础，还是以公共利益为基础。提出一些政策建议：从工资管理权来看，要改变工资管理多家分享的局面；从决策过程来看，工资改革要吸收基层公务员的意见；最后，工资作为一项人力资源管理手段，要注意内部公平和奖优罚劣的双重功能。

关键词：公务员；工资改革；政策执行

收稿日期：2009-03-02

作者简介：吴木銮（1976－），男，福建平潭人，香港城市大学公共与社会行政系博士研究生，研究方向：公务员制度、地方治理。

政策执行的概念较多。有学者认为，政策执行指的是把字面上的政策转化为行动的过程[1].有的认为，执行是对一个政策决定（无论是法令、行政指令或者法庭的决定）的落实[2].还有的认为，执行是执行官员和目标群体调整其行为使之与政策目标相吻合的行动[3].本文中，笔者所界定的政策执行是指把政府所做的一项公共政策转化为具体行动的过程。在中国公共管理中，"上有政策、下有对策"的情形并不少见。但是，过往的研究大体上将执行失败归责于一线执行人员的消极卸责或有意识的扭曲行为。而发端于20世纪70年代，发展于80至90年代的公共政策执行理论可以给政策执行提供有价值的分析视角。

本文运用的是案例研究的方法。在2008年2月至4月，2008年12月至2009年1月，笔者曾在A 省和B 省调研访谈了40名公务员。访谈的对象包括人事局的主管官员，财政局的负责人，国家税务局和地方税务局的工作人员，以及普通的公务员等。鉴于互联网的逐步普及，不仅各级政府将相关文件上网，还有不少公务员在网上社区讨论工资改革，笔者依赖此渠道也收集了大量资料。

1 文献综述

西方大多数政策执行的理论文章是以研究个案为主。总体来说，有两种不同的视角。一种是自上而下的路径（Top －down Approach ），另一种是自下而上的路径（Bottom－up Approach ）。近年来也有一些文献试图综合两个不同的视角。

在1973年Pressman和Wildavsky 的开创性工作出现之前，政策执行环节的研究几乎是空白。

之前的研究大多数关注政策的制定过程，似乎设计完美的政策就会得到自动执行。但是，研究表明，事实并不是如此。Pressman和Wildavsky 的研究对象是联邦政府的一个试点项目。在20世纪60年代，美国国会通过法案建立了经济发展局。经济发展局的功能是提供新的工作岗位给少数族群，其中，奥克兰市被选为试点城市。五年之内，联邦政府投了接近2000万美元，但是收效甚微。Pressman和Wildavsky 研究后发现，政策执行中有诸多的不当之处。不仅是相关部门之间的冲突非常严重，而且一开始的理论假设（指如何提高就业率的假设）就是错误的[4].

因此，采纳自上而下路径的学者试图在个案中发现政策执行的一些规律。比如他们的建议是，政策目标要清晰和连贯；牵涉的执行部门要越少越好；要把执行的责任交给对政策比较支持和认同的部门[3－5].在采纳自上而下路径的学者中，Hogwood 和Gunn的观点值得注意。他们提出了一个"完美执行"的概念。也就是，要做到"完美执行"需要满足十个条件。（1）外界不能有极强的干扰因素，比如政府制定了一个新工资纲要，工会对此意见却很大。（2）要给政策执行留足时间和资源。（3）资源的搭配要适当。这里的资源包括资金和人力等等。（4）政策出台是基于一个正确的假定。比如，一种假设认为少数族群的低就业率缘自于低教育程度。但是，如果这个假定在实践中被证明是错误的，加大培训的效果就会大打折扣。（5）政策执行的"链条"不能太长。（6）执行机构之间的相互依赖关系不强。如果A 机构是主要的政策执行机构，但是B 机构管着资金。一旦B 滥用这种依赖关系，政策就可能无法得到执行。（7）政策目标不能含糊不定。（8）政策的内容详尽并且有明确的执行顺序。例如政策中粗略地说了若干步骤，但是对步骤之间的顺序没有明确的要求，最终按不同顺序进行的执行，可能出现不同的结果。（9）政策执行中的沟通和协调机制比较完善。（10）有一个机构或者部门有最高的权威，如果一旦政策执行出现偏差，它有足够的权力要求其他部门服从，并且制止偏离行为[6].

很显然，大多数的政策执行很难同时满足以上十个条件。因此，自上而下的路径从一开始就受到批评：（1）这种路径从政策本身出发，往往忽略了更大的议题。也就是，自上而下的路径对政策执行成功的评判，只是以政策本身设定的目标为考量依据。比如对于城市供水的私有化执行的评判，如果只看之前设定的目标（城市供水效益等指标）往往是不够的，还应该考虑劳工的利益，弱势群体利益等。（2）自上而下路径把政策执行只看成纯粹的行政过程，而忽略了政治层面的事项。比如该路径的学者过于强调政策要有清晰的目标，而现实中，为了让议会通过某法案，法案的设计者有可能故意将用词弄得含糊一些。（3）该路径的学者过度强调政策制定者的作用，忽略了一线执行者的能动作用。

许多学者将一线执行者视为成功执行的障碍，认为要加强对一线员工的控制问题[7].

伴随着对自上而下路径的批评，一些学者提出自下而上的分析路径。在1980年，Michael Lipsky出版了《街头官僚：公务人员的困境》（Street－level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services ）。Lipsky认为，即使公务人员有志于公共服务事业，他所做的执行也可能偏离政策制定者的初衷[8].比如现代城市常见的公路限速（通常为60公里）管理问题，警察一般会允许在一定范围内的超速，而不去处罚。这就是政策的表述与实际执行的区别。与自上而下路径的观点截然相反，学者们认为，许多执行失败在于僵化的中央政策不适应于地方多元的需求[9，10].因此，街头官僚不仅应该受到重视，其行为特征、需要等也应被仔细研究[11].一些学者更是认为，自下而上的路径代表了一种强调民主的路径。他们认为，以前的公共政策科学总体上不仅忽略了一线的执行人员的能动，还忽略了政策目标群体的需要。在这种情况下，政策制定者很快就会发现自己所做的是纸上谈兵[12].总而言之，政策执行自下而上路径的支持者视地方一线执行官员为政策执行中的主要角色，另外也强调政策执行过程中的讨价还价以及政策变通[1]90.

一些学者不满于两种路径各执一词的研究，他们试图整合两个路径。比如，Berman的研究跳出了原有政策执行研究关注参与者的视角，而是把目光投向了政策执行的情势（Policy Situation）。他认为，政策执行可分两类，一类是程式化（Programmed），另一种是适应性的（Adaptive）。如果是前者，政策执行一般是按常规进行，一旦决策做出了，执行就会按部就班地进行。如果是后者，政策的执行是允许执行者进行调整和补充的。程式化执行失败主要缘于：一是政策目标比较含糊；二是太多有相互依赖关系的部门参与到执行中来；三是执行者自身效率不高，工作方法不当等。因此，矫正的办法就是，政策目标要非常清晰，程序要从一开始就固定下来。

部门的联合行动尽量避免，另外就是调整对一线执行者的激励和控制措施。而适应性的政策执行中，目标厘定并不是必须的，政策制定者应该把一部分目标制定和内容设计留给一线执行者自行处置。一线执行者也有权根据当地的情况进行调整[13].此外，Berman还设计了一个可供政策制定者据不同情势选择的表格（见表1）。如果政策引致的变化程度小，理论上的确定程度高（比如减少不可降解塑料袋对环保有利），政策目标低冲突（有很好的共识），环境稳定（前后领导对某项政策的支持程度相似），就可以采用程式性执行的方式进行。相反则可以采用适应性执行方式。

撇开政策执行的路径之争，一些政策执行的个案研究的英文文献也值得关注。以中国的农村家庭承包制为例，郑在浩归纳出地方执行中央政策的三种模式：（1）先锋（Pioneering）模式，也就是地方的创新早于中央的政策。比如农村家庭承包制中的安徽省。（2）跟风（Bandwagoning）模式，也就是这些地方不想赶在中央的前头进行政策实验，也不想落在最后。（3）抵制（Resisting ）模式，也就是中央政策与地方的利益冲突较为利害，地方采取抵制的办法。

同时，郑在浩总结了中国政策执行的一个规律：采纳先锋模式的省份越多，中央政策被执行的速度越快；跟风的行为出现得越早，执行就越快；抵制者的数量越多，时间拖得越久，执行的速度就会越慢[14].具体到国内学界对政策执行的研究，大多数还停留在个案研究上。对上述两条路径之争有所贡献的文献不多。即使是案例研究，大多也忽略了政策科学理论的应用。以下仅举三篇本文作者认为质量较高的期刊文章。殷华方等以外资产业政策的执行为例，揭示了中央和地方的多阶段讨价还价过程[15]，这可以视为用自下而上的路径来解读中国的政策执行。齐杏发研究了一个区级党工委与组织部在执行有关党建政策方面的冲突和妥协，展示了两个互有依赖关系部门之间的说服和强迫[16].葛大汇则以农村义务教育为题，指出将教育经费的支配权从教育主管部门转向财政厅的政策并无实际效果，改善义务教育的财政状况需要有其他措施相配套[17].

2 我国四次工资改革

2.1 1956年工资改革

1956年6月16日，国务院通过了《关于工资改革的决定》。这个工资制度将政府工作人员的工资分为30级。同时，为了反映各地的生活成本的不同，全国被分为11个工资区。在第11类区工作的同一级别工作人员的工资比第1类高30％。但是，此后的工资管理并没有完全按照1956年工资管理规定进行。当时的意识形态对物质报酬持否定态度[18].实际上，1956年年底，国务院已经开始压缩高级和低级工作人员的工资差。而原定1957年的工资升级也没有如期举行[19].

2.2 1985年工资改革

第二次工资改革发生于1985年。当年，中共中央和国务院公布了《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》。这个名为"结构工资制"的工资制度改变了1956年的工资制度中不分具体项目的做法，机关和事业单位人员的工资由四个部分组成：（1）基础工资，这是保障工作人员基本生活的工资项目。发放的金额不分职务等级和工作年限，所有人一样。（2）职务工资，这主要是根据工作人员的职务来定。职务高的得到的物质回报就多。（3）工龄津贴，这主要根据工作人员的工作年限来定，不分职务高低。（4）奖励工资，这来自所在单位行政经费的节余，用于奖励工作绩效较好的员工。

与1956年的工资制相比，此次工资改革的进步之处在于：（1）1985年工资制度只适用于政府及事业单位工作人员，企业工作人员不再适用国家人事行政部门统一制定的工资表。（2）工资管理首次实现了分级管理。《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》规定，中央、省、自治区、直辖市机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由国家统一规定。省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由省、自治区、直辖市在不超过文件附发的省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员职务工资标准和国家安排的工资增长指标范围内制定。

但是，1985年工资制度的实施也存在问题。

（1）奖金原则上是给绩效较好的员工，但实际执行中则是人人有份[20].（2）过度强调职务对工资的决定作用，诱发了高职位不当扩张的问题[19].

2.3 1993年工资改革和2006年工资改革