胡仙芝 罗林：社会组织化与社区治理研究

摘要：在行政改革日益向社会治理模式迈进的过程中，社会组织化是一个必然的社会内部结构变革的基本特征。而在社会整体的组织化格局中，社区组织化对于社区治理具有根本性的意义。文章以治理理论和社会组织化理论作为基本分析工具，阐述社区治理的本质和社区组织多元发展的重要性，并通过介绍我国现阶段社区组织的现状，发现社区治理中存在的问题，为培育社区组织和实现社区治理提出相关对策建议。

关键词：社区治理;社区组织;现状;对策

在市场经济成为一种人们普遍接受的资源配置模式的过程中，政治民主化成为人们普遍接受的价值追求，行政管理现代化也成为一个客观的趋势和潮流。分析全球视野中最新的行政改革浪潮，我们可以看出，传统的单向性的统治型管理已经逐渐地向参与型的治理所代替，而公共管理又比传统的行政管理具备了更加丰富的内涵。不管“良治”还是“多元治理”的提出，政府和社会之间正在经历着新的关系重塑，相互之间正在彼此探索一种新的适应模式。在这个过程中，传统的国家和统治的概念正在萎缩，而社会和治理则获得了更多的责任和内涵。而在这个转轨的过程中，不仅政府经历了一个从目标、价值到内部结构、职能以及对外运作方式等全方位的嬗变过程，社会也同样需要一个从理念到结构的调整。而社会的结构调整的一个突出表现就是社会组织化的过程，也就是人们如果寻找一些政府和行政之外的组织化形式和途径，从而达到一个治理的目标。社会组织化发展与公共管理变革的课题所要研究的也基本上是这个主题。

由于社会治理实际上是多种主体共同参与并实现治理的一个过程和机制，而在社会治理中，更需要突显的是以公民为本位的一种社会成员自组织化的一种参与式治理，社区作为现代公民居住和生活的基本单位，是和每一个公民联系最为密切的地方。可以说，社区治理不仅是社会治理的一个重要方面，更可以说是社会治理的一个起点。而社区层面的社会组织化发展对于实现社区治理更是具有直接的意义。为此，本文将在社会组织化和治理理论的基本框架下，以社区治理作为分析对象，着重阐述我国现阶段社区层面的社会组织化问题。

一、社会组织化、社区治理的基本概念及其意义

(一)社会组织和社会组织化的概念及定义

1、社会组织的基本概念

在西方社会，组织(Organ，organization)原是指器官，后来逐渐演变为专指人的群体和集合体。在我国的汉语辞典中，“组织，在中国的古代原是指用丝麻编织成布帛。”目前，在社会科学领域，把组织和社会联系起来看，组织是人类社会中普遍存在的现象。此外，组织的含义极为丰富，研究范畴也极为扩展，甚至形成了专门的组织理论及其学科。

对于社会组织的概念来说，就是把组织和社会联系起来，把组织当作是人类社会中普遍存在的现象。人们为了实现自己的目标和需要，结合起来，以群体的力量去实现个体的力量所无法达到的目标，这就形成了组织。如果给社会组织下个定义的话：“社会组织，是人们为了达成共同的目标，按特定的结构形式、活动规律结合起来的一个随着环境变化而不断进行自我适应与调整的开放性群体。”从其构成要素来分析，社会组织首先包括了人员、目标、结构、制度、行为、环境等核心要素;此外，从其运作来分析，社会组织还包括其产生、生存、功能发挥以及与社会环境互动等各种运作机制，在一些重要的层面还表现为社会的政策、法规以及表现为制度和机制的社会管理体制。

2、社会组织化的概念界定

社会作为一个复杂的系统，社会组织化往往也被理解为是社会系统的组织化。目前，有些学者对社会系统组织化的概念曾经下过定义，认为：(1)组织化之系统内各部分之间联系的可能性空间从大变小的过程，或者说是从混乱无序发展到有序的过程，是一个建立联系的过程。(2)组织化指社会利益的协调与调整，目的是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之，就是人类社会一体化的过程。[2]从以上定义可以看出，虽然他们的侧重点不同，但都从一定程度上说明了社会组织化的内容。从本质上看，社会系统的组织化是为了使社会系统达到并充分发挥其预期的功能，使系统从组织无序、效率低下到组织有序、功能充分发挥的过程。

在这里，我们无意研究整个社会系统的组织化问题，而主要研究社会成员如何通过组织的途径和程序实现社会的自我组织和自我管理，也就是如何在社会成员的有效参与中实现社会治理，而不是研究社会系统的不同子系统和不同结构之间的相互内在联系。所以，笔者在这里将社会组织化定义为：社会成员通过不同的途径建立相互联系方式参与社会管理，实现社会自组织的有效运行，实现社会组织的和谐与治理目标。

在社会组织化的过程中，人们可以通过政治的、市场的以及其他的形式和途径建立相互之间的关系，实现社会的自我组织和自我管理。在这些组织化的制度形式中，政治制度是一个具有根本性的变量，由于政治具有一定的制度刚性，因此本文不把政府组织作为重点研究对象，而主要关注一些社会性的公众组织，包括一些具有互助功能的经济组织和非经济组织，也就是重点研究一些非政府组织和非营利组织。

(二)社区治理、社区组织及其在社会治理中的地位

1、治理及社会治理的涵义

“治理”范畴是近几年政治学、社会学、城市学广泛重视和应用的范畴。随着全球性的经济市场化和国际化，“治理”问题已经受到了国内外学者的广泛重视。研究治理问题的知名学者俞可平对治理范畴的定义得到了大多数学者的认可：“治理一词基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。他特别的关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，或包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[3]

2、治理理论的内容

治理理论内源于市场经济的基本理论和实践。现代市场经济的发展在经济领域中通行的是买卖自由、卖者与卖者主体地位的平等，横向网络互动、选择性、利益主体的多元化也是市场经济的表现，市场经济必然要求民主政治与之相适应。民主政治的发展就意味着大众的参与，就要求社会的管理模式由传统向现代转变，由集权向分权、集中管理向由市场组织、政府组织、非营利组织、公民参与的多元治理转变。这种转变首先从政府职能转变开始。在我国，由全能型的无所不管的政府转变为有限责任的政府，政府把原来承担的企业管理职能、事业职能分离出去。随着公共服务和公共管理需求的增加，单凭政府作为供给主体，既不能满足公众的需要，又带有投入多、绩效差和官僚主义严重等弊端，增加了行政管理成本。随着市场组织和非营利组织的发育成熟，由它们和政府组织一起参与社会管理和提供公共服务既具有必要性，又具有可能性。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中写道：“政府实现公共服务的方式将是裁判员，而不是直接当运动员，其控制的权力将从集中走向分散。”[4]这一变革内在的逻辑是，市民社会和民间的自组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。而在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政府转移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多的有社会组织承担起来。

3、社区治理

社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。[5]社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。在社区治理的过程中，政府只是社区治理的主体之一，指由于其他主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。

20世纪90年代，中国开始了城市社区治理的经验探索。其产生背景是：在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府无法依靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间。以前的“单位人”正走向“社区人”，原有街道和居民委员会体制在新形势面前表现出很多不适应症状。而社区内部中逐渐产生了社会中介组织、民间团体，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与社区公共事务。面临新的情景，中国原有的单位体制和街居体制的城市基层社管体制相继失效或失灵，社会召唤新的城市社区管理体制的形成。正是在这样的形势下，中国各地开展了新型社区治理方式的探索。

4、社区组织--社会组织化在社区层面的基本体现社区组织是在社区内有目的的建立起来、承担一定社区功能并满足一定社区人群需要的各种团体和机构。随着我国改革开放和经济社会的发展，人们的经济水平和收入方式发生了很大的变化，人与各类组织之间的关系也就发生的变化，人们的日常生活方式也有了很大的变迁，相应的，与他们生活息息相关的社区组织形态也发生了重大的变化。如原来人们绝大多数依靠单位来取得收入，安排活动，而现在他们的自由休闲的时间变多了，与单位的联系松散了，相反，与更多的形形色色的社会组织发生这样那样的联系。这个过程，也就是社会组织化在社区层面的演变和延伸过程，是社会组织化在社区层面的基本体现。

目前，在人们生活的各类社区中，由于社区本身具有不同的特点和属性，有的是商业性的市民社区，有的是机关单位的家属院;有的是农村社区，有的是城市社区??不一而足。社区的性质和功能不同，也会培育和催生出不同的类型的社区组织。一般而言，普遍常见的社区组织主要有：(1)社区政治性组织，包括担负有一定行政功能的行政性组织和通过一定组织程序对社区居民事务进行自我管理、自我教育等自治功能的社区自治性组织。前者如政府派出的街道办事处以及社区范围内组织的共产党、共青团组织等等，他们在实际生活中起着程度不等的领导和组织作用，后者如社区居委会(家委会)以及相关的社区工作委员会、物业管理委员会等;(2)社区营利性组织和非营利性组织，主要是指服务于社区居民经济、生活需要的各类服务性组织，如各类经济合作社、福利机构、家政中介组织、幼儿园、学校、卫生所等各类教育医疗卫生服务组织等;(3)社区文化性组织，基于共同兴趣和爱好的居民组织，如各类爱好兴趣小组、健身队、秧歌队等。这些组织在人们的社区生活中或多或少都会遇到，而且很大程度上对他们的就业、生活以及家庭事务等都发挥着不可忽视的功能。

总之，社区作为一个系统化的整体，社区组织在其中起着极其重要的作用，社区组织的发展直接影响着社区的建设与发展，社区组织的功能的发挥也会促进社区整体功能的充分有效的发挥。明确社区组织在社区治理中的作用，确定社区组织在社区中的职责，对有序的、规范的开展社区工作有着极其重要的意义。社区组织是社区建设的主体，社区工作的实现主要依靠社区组织发挥作用。

二、社区组织的发展现状及其存在问题

改革开放以来，我国的社区组织虽然有了一定的发展，但不管是从数量还是从质量上，不管是从其功能还是从管理上，都离社会发展的要求有很大的距离，而且表现出一些我国现阶段特有的问题。由于我国社区组织的种类较多，不同种类之间有很大的差异，为方便起见，这里对不同种类的社区组织进行分别的分析。

(一)基层社区政治性组织及其问题

前面所提到的，社区政治性组织包括各种体现和贯彻公共权力的行政性组织，也包括体现社区公众进行自我管理的社区自治性组织。在基层社区政治性组织主要包括街道办、党团组织等。街道办是市区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能;社区党团组织是我们党的基层组织，社区党团组织的存在是我国社区工作有别于其他国家的一个非常显著的特点，是我国社区工作中的一大特色。

社区自治组织是指社区居民通过社区居民政治参与自主管理本社区公共事务的组织形式。