唐健：我国征地制度改革的回顾与思考

征地制度改革的历程回顾

从上世纪90年代中后期开始的征地制度改革探索，至今已将近20年。回顾征地制度改革的进程，大体可以分为三个阶段：第一阶段是上世纪90年代中后期，始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索；第二阶段是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号文件）发布之后的提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索；第三阶段是党的十七届三中全会后，国土资源部开始部署的新一轮缩小征地范围、提高补偿标准的探索。

1.第一阶段，肇始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索

上世纪90年代，发达地区工业化、城镇化快速推进，用地量随之大增，地方政府的财力也有所增强。农民在征地中的要求也越来越高，完全依据土地管理法规定的标准对农民进行补偿，已经很难满足要求。发达地区根据经济发展的需要，自行发起了探索尝试。如南京市进行了征地补偿安置的货币化改革尝试，广东实行了留地安置，浙江也采取了征地后为农民留下发展用地的办法，为被征地农民建立社会保障；福建采取了给农民留发展用地，农民建设厂房用于出租，上海尝试在高速公路建设中不改变土地所有权，农民以土地入股，建成后农民分红的做法。国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路。这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。对地方在实践中创造的取得较好效果的做法，国土资源部及时跟踪调研总结，促进地方经验及时转化为政策文件，再自上而下地推动改革。

2.第二阶段，28号文件下发后提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索

征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在。激进的改革派认为现行的征地制度严重剥夺农民，政府垄断土地一级市场，通过低买高卖来以地生财。解决问题的根本出路，是要彻底改革征地制度，赋予农民完整的土地产权，彻底改变政府垄断一级市场的做法。持这种观点的代表人物是一批具有海外经济学背景的经济学家。温和的改革派承认现行制度的合理性，认为目前征地制度存在的主要问题是对农民的补偿低，今后应把改革的重点放在提高补偿标准上。这样的争论一直持续，直到2004年国务院发布28号文件，确定了提高补偿标准，建立社会保障制度等主张，温和的改革派逐步占据主流。目前正在进行的《土地管理法》修改也遵循这样的思路。

2004年国务院发布的28号文件在征地制度改革上的一个主要方面就是要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。同时还建立了被征地农民的社会保障制度。从此征地制度改革的主要任务就是全面推行征地区片价和统一年产值。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，(国土资发[2005]144号)，并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。可以说统一年产值标准和征地区片综合价是第二阶段征地制度改革的核心和重点。这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准，对地方在其它方面的创新探索强调的不够。统一年产值标准和征地区片综合地价突破补偿倍数限制的办法，到2010年为止，已经在全国范围内普遍实施。28号文件还确立了为被征地农民建立社会保障等等制度，对征地制度改革又向前推进了一步。但还未触及到征地制度的实质性改革。

3．第三阶段，党的十七届三中全会以后开展的缩小征地范围的探索

党中央、国务院这一时期的文件都反复强调征地制度改革。2003年的十六届三中全会提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”十六届五中全会提出：“加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出：从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。2005年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》“推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。”2006年中央1号文件明确提出，“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”2008年中央1号文件，“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决制度。”2008年10月，党的十七届三中全会召开。对今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”从此，缩小征地范围正式提出，并开始安排试点。

2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革，在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，二是完善征地补偿安置机制，三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权，其中，天津、重庆、成都同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革的试点；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁补偿试点。

国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。

这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围的试点，但遗憾的是由于时间短，试点范围小，未见成效。

二、对征地制度改革的简短评价

征地制度改革经过十几年的探索，地方政府和农民的法律意识都有所提高，征地补偿标准有了提高，安置渠道也有更多选择，建立了被征地农民的社会保障制度，征地程序越来越健全，征地需完成公告、确认、听证等程序后并落实被征地农民的社保后，才能履行生效。政府权力受到越来越多的约束，农民的土地财产权利逐渐扩大。

但是，也还存在着不足之处：

1.对征地补偿标准一直采取原用途补偿。

纵观几十年的变化，应该说征地补偿标准是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿的基本思路一致未变。这种思路的要害在于剥夺了农民分享土地增值收益的机会，农民只能按土地的农业用途获得补偿，不能获得土地用于工业化城市化产生的增值收益。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，应尽快结束这种原始积累模式。市场经济条件下，应当与时俱进地对征地补偿价格形成机制进行调整。

2.征地补偿依然采取政府定价

无论是以年产值倍数进行补偿，还是按国务院28号文规定的以统一年产值标准或区片综合地价进行补偿，本质上都是政府定价。而且对宅基地和农民住房没有完整的明确的补偿规定。

3.征地区片价和统一年产值在实施中存在一些问题。第一，各地基本已经普遍采取协商谈判地价的情况下，仍然出台省级区域的征地区片价及统一年产值不可能取得较好的效果。在征地中，实际的补偿价远远超过按照统一年产值倍数法，超过了土地管理法规定的倍数，尤其是经济发达地区，各地征地报批案卷中上报的往往并非实际的征地补偿，这一点在发达地区表现的尤其突出。第二，征地区片价及统一年产值出台的初衷主要是为了解决“同地同价”问题，但是在解决了同地同价问题的同时，又带来了“不同地同价”问题。由于统一年产值将县域范围内划分为若干个区域，在同一区域内的土地，不论是耕地还是菜地，水田还是旱地，都不做区分，按照统一的产值倍数补偿，带来了不同地同价问题，引起农民不满。第三，按照规定，每2至3年对区片价和统一年产值进行调整，又给当地政府带来了很大麻烦。征地标准应该逐步提高，各地普遍认同，但是认为规定补偿标准的调整期限，给当地征地带来很大问题，原有的征地农民往往会要求按照新的补偿标准给予追加，准备开始实施征地的地区，农民对新的提高后的补偿标准有期待，影响征地正常进行。

4.关于征地范围的试点未取得成效

新一轮的征地制度试点已经进行了一年，经批准进行缩小征地范围试点的城市，基本上未对缩小征地范围进行尝试探索，而对于批准其进行的农用地转为建设用地的“征转分离”普遍投入很高的热情。可以认为，本轮以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性，而对征地制度改革的附属产品，以简化建设用地审批权力为目的的农用地转为建设用地的征转分离试点，却得到了地方的普遍欢迎。

究其原因，可以概括为几点：第一，公共利益没有明确的界定。关于公益的界定。这是由我国目前有关征地的法律规定而引起的对政府征地权行使范围的探讨。首先，从各试点城市的实践看，没有一个城市能够结合自己的实际给出一个概括式的定义或列举式的目录；即使地方能够从理论上把“公共利益”准确、严密地界定，地方到底有没有从法律上界定“公共利益”的权力？第二，涉及到征地范围的讨论时，大家往往定性分析多定量分析少，推理论证多实证分析少，罗列现象多刨根问底的探究少，这种粗线条的论断虽然把握了方向但针对性不强，可操作性不强。对缩小范围进行测评，到底有都多大量没有准确的估算。第三，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定，“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，…..”。政策隐含的意思是，只有“能源、交通、水利、矿山、军事设施”等建设项目才能在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外用地，此外的一切用地均需要使用城市建设用地范围内的国有建设用地。按照这一法律规定，十七届三中全会提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”在法律意义上根本就是不存在的。第四，如果不征收，就要使用集体建设用地，迄今国家层面上尚未出台有关法律政策规定，使用集体土地搞建设没有相关的法律政策支持。

三、征地制度改革路线设计

1.关于征收范围

在2004年国务院28号文下发后，基本确定了征地制度改革走的是稳妥的道路，是对现行制度的补充和完善，如突破了征地补偿产值三十倍的限制，不足部分可以由土地出让收入补足；为被征地农民建立社会保障制度，等等。2008年十七届三中全会提出逐步缩小征地范围的要求，是征地制度改革的重大进步，为今后征地制度改革指明了方向。但是在实践中却遇到了阻力，地方积极性不高。

对于征地制度改革是否涉及公共利益的改革，我国管理部门和学界一直存在争论。李元认为：从我国当前土地利用特点看，也难以只征“公益性”项目的用地。我国正处在快速城市化、工业化的过程中，土地的开发利用完全不同于已经完成了城市化、工业化的发达国家。今后很长一个时期，我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主，不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。因此，强求现在就去界定发达国家都没有完全界定清楚的事情，不仅难以做到，而且无法操作[1]。[《中国城市化进程中的征地制度改革》――李元副部长在中国人民大学土地管理专业创立20周年暨人大不动产高峰论坛上的演讲，《地政研究动态》，2005年第23期]。“征地制度改革是一个复杂的系统工程，