王利明 周友军：论我国农村土地权利制度的完善

【摘要】新中国成立以来，农村土地权利制度出现过数次变迁，最终形成了农村土地集体所有的制度。农村土地权利制度的不足主要表现在，因为集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权的主体不明确、农民权利虚化。《物权法》试图通过引入成员权概念来明确集体所有权的主体。成员集体所有在性质上类似于总有，它是完善我国集体土地所有权制度的途径，也是保护农民权益的制度基础。成员权是私法上的权利，不同于村民自治的权利。关于成员资格的认定，原则上应当以户籍为标准，在此之外还应当考虑其他因素。成员权可以分为共益权和自益权两部分，应当完善其救济制度。

【关键词】集体土地所有权 成员集体所有 成员权

土地问题既是中国革命的核心问题，又是中国建设和发展的关键问题。从制度的层面来看，“土地制度是农村的基础制度” [1] 。事实上，农村土地权利制度不仅是农村问题的重要内容，而且涉及到整个国家的经济和社会发展。就我国农村土地权利制度的完善，学界提出了诸多看法，本文拟从建立和完善集体经济组织成员权制度的角度，对我国集体土地权利制度的完善提出自己的建议。

一、我国农村土地权利制度的变迁与不足

( 一 ) 我国农村土地权利制度的变迁与不足

新中国成立以来，我国农村土地权利制度发生过数次变迁，在历次制度演过程中，土地所有权和土地利用的始终是中心问题，成员权问题并没有引起关注。概括而言，我国农村土地权利制度经历了三次重大的变迁 : 一是解放初期，经过土地改革运动，形成“农民所有、农民利用”的土地权利制度。二是土地改革完成后不久，国家又通过农业合作化运动和人民公社运动，形成了“集体所有、集体利用”的土地权利制度。三是自改革开放以来，确立了农村土地承包制，形成了“集体所有、农民利用”的农村土地权利制度。

新中国成立后，为了实现“耕者有其田”的新民主主义革命目标，通过土地改革运动，变封建地主的土地私有制为农民的土地私有制。 [2] 但后来，经过农业合作化运动和人民公社运动，土地转归集体所有，并从此确定下来，成为我国农村土地制度的基础。在这个历史变迁中，可以看出农村的集体土地制度本质上是一种社会组织方式，是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排。 [3] 集体所有作为公有制的一种形态，是中国特色社会主义制度的基础。有关这一制度的优越性，本文在此不做详细探讨。毋庸置疑的是，作为一种制度安排，对农村土地权利制度产生重要影响的是我国社会的城乡二元结构。城乡二元结构是自 20 世纪 50 年代后期起，在计划经济体制的背景下确立的。 [4] 它基于农民与市民两种不同的户籍身份，建立城市与农村、市民与农民两种不平等的权利制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。 [5] 我国农村土地权利制度也是以城乡二元结构为背景的，它在一定程度上否认农民自由迁徙的权利 ,[6] 并限制作为生产要素的农村土地的自由流动。

我国农村土地权利制度存在明显的不足，这不仅表现在土地的非流转性、对农民利益的保障不足，尤其表现在，因为集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化。在我国法上，“集体”究竟指什么，一直都不明确。从历史的角度来看，农村土地的集体所有始于农业合作化运动时期。 1956 年 6 月 30 日，全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作社示范章程》，根据这一章程的规定，高级农业生产合作社的主要特点是，社员私有的土地无代价地转归合作社集体所有。 [7] 而到了人民公社运动时期，土地又转归人民公社所有。人民公社的特征是，“一大、二公、三拉平”。所谓“公”，就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有，由公社统一经营、统一核算。通过人民公社化运动，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。 [8]1962 年 9 月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。该条例不仅规定土地仍然属于集体所有，而且明确了“三级所有、队为基础”的农村土地所有制，即农村土地归公社、大队和生产队所有。不过，土地原则上归生产队所有。《农村人民公社工作条例 ( 修正草案 ) 》第 21 条规定 : “生产队范围内的土地，都归生产队所有。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。” [9] 自改革开放以来，农村土地的集体所有性质一直没有改变。 [10]1988 年施行的《民法通则》为了解决这一问题，在第 74 条中明确规定 : “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 ( 镇 ) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡 ( 镇 ) 农民集体所有。”同年颁布的《土地管理法》第 10 条规定 : “已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”这两部法律虽均承认了“三级所有、队为基础”体制，但并没有明确“集体”的特定含义。这在很大程度上，还是考虑到农村土地所有权的历史形成过程，而没有提出明确的解决方案。从法律上看，简单地否定“三级所有、队为基础”的土地所有制及“集体所有、农民利用”的体制，是不妥当的，也脱离了制度产生的历史背景。应该承认，它是适应我国公有制体制的，也满足了特定阶段土地制度改革的需要。有学者认为，集体所有权的主体模糊是经过审慎考虑之后的“有意的制度模糊”，起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。 [11] 这一看法也不无道理。但是，时至今日，集体土地所有权主体不明确已经成为必须面对的问题。

农村土地所有权主体的抽象性，也带来了成员权利虚化的问题。这主要表现在 : 一方面，集体土地和农民利益的联系度不高，农民不能切实感受到其对土地的利益，造成“人人有份、人人无份”、“谁都应负责、谁都不负责”的状况。另一方面，集体所有权往往缺乏最终的归属，在集体土地及其权益遭受侵害之后，谁有权主张权利，并不明确。有学者进行的田野调查数据表明，行政权力严重干扰了集体土地所有权主体制度的正常运行， [12] 对于农民权益的保障产生了不利影响。应当看到，自建立以来，农村土地集体所有制一直处于不断发展完善的过程中。农民对土地所享有的权益不断被强化。在改革开放以前，即使在公有制模式下，农民只能实际地利用土地，但不能在法律上享有真正的权利。自 1983 年确立家庭承包经营制以来，农村土地制度改革就在所有权和使用权“两权分离”的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向发展。 [13] 不过，在 1985 年以前，农户与集体经济组织之间主要是合同关系。 [14] 承包合同关系使得农民的权利处于不稳定状态，农民无法将土地作为自己的“恒产”来对待。 1986 年《民法通则》颁布以后，农村土地权利就逐渐向物权形态转化，而且，以多元化的物权形态表现出来。可以说， 2007 年通过的《物权法》最终完成了我国农村土地权利的完全的物权化。这对于稳定人地关系具有十分重要的意义。但是，仅仅确认土地承包经营权的物权地位，还是不够的，还应当明确集体土地的权利归属。

( 二 ) 《物权法》第 59 条确定的“成员集体所有”制度

从应然的角度考虑，农村土地究竟应当如何归属，理论上存在不同看法 : 一是私人所有说，即集体土地应当分给农民，转化为私人所有的土地，从而有利于产权明晰，实现产权激励。 [15] 二是国家所有说，即集体土地应当转为国有土地，从而有利于实现行政宏观调控和土地的规模经营。 [16] 这些看法试图要解决集体土地所有权主体不明确而导致的问题，但是，都未能全面地揭示集体所有权完善的路径。笔者认为，应当在维持现有的农村土地集体所有体制的基础上，完善集体所有制度，理由主要在于 : 一方面，现有的公有制二元结构是我国《宪法》所确立的体制，是中国特色社会主义制度的基础。宪法的规定是探讨问题的基础。维护集体土地的公有性质是中国政治体制的要求，所以，将集体所有的土地产权改变为国有或者私有，至少在现阶段是不符合中国国情的。 [17] 另一方面，社会制度的变迁是一个渐进的演进过程，在构建社会主义市场经济体制的过程中，农村土地制度的改革应当尽可能避免给社会带来大的动荡。从现实考虑，维持农村土地的集体所有并以此为基础进一步完善农地产权制度，有助于在维护社会稳定的基础上推进变革，也是成本最小且可行性最大的改革方案。

事实上，我国现行法律均曾尝试解决集体土地所有权的归属问题。《宪法》第 10 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”该条规定确认了农村的土地属于集体所有，但没有明确规定农村土地的具体所有者。为了解决这一问题，《民法通则》第 74 条第 1 款规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。该条试图以“劳动群众集体所有”来界定集体所有权的主体，但是，这一表述未能解决集体所有权归属问题。 1986 年颁布的《土地管理法》第 8 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法》采用“农民集体所有”的表述，与《民法通则》中“劳动群众集体所有”的表述相似，仍然是比较抽象的。要明确农村土地的归属，必须解决集体所有权的主体问题，尤其是农民对土地所享有的权益问题。

关于集体土地所有权的主体问题， 2007 年颁布的《物权法》试图寻找一种新的解决路径。 [18] 依据该法第 59 条第 1 款的规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该规定与其他法律的规定并不完全一致。这并不是简单的概念改变，而是立法者深思熟虑的结果，包含了非常丰富、深刻的内容。作为规范财产关系的基本法律，《物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权，该法第 59 条第 2 款规定了集体成员对于集体重要事项的决定权，第 62 条规定了集体成员对集体财产的知情权，第 63 条第 2 款还规定了集体成员的撤销权。所以，如何把握《物权法》的这些规定，从而推进我国土地集体所有权制度的完善，是学界应当重视的问题。

《物权法》第 59 条所规定的“成员集体所有”旨在解决如下三个方面的问题 :

第一，维护并完善宪法框架下的土地公有制。我国《宪法》第 10 条第 2 款不仅确立了农村土地集体所有的制度，而且，将其作为公有制的重要组成部分。如果否认了集体所有，就背离了宪法确立的土地公有制。《物权法》第 59 条所规定的“本集体成员集体所有”并不意味着集体所有就是集体成员共有。成员集体所有是公有制的表现形式，它和共有在法律上存在极大差别。该规定突出“集体”二字，表明必须是在集体所有的前提下，明确集体所有权的主体。任何试图改变农村土地集体性质的做法，都不符合我国宪法确认的土地制度的性质。

第二，构建适应市场经济体制需要的物权制度。我国《物权法》第 3 条明确规定 : “国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等地位和发展权利。”在公有制基础上，建立市场经济体制，这是前所未有的创造，也是中国模式的重要内容。 [19] 市场经济的基础是产权制度，构建市场经济体制，要求产权是明晰的、具有可流转性的，而且，权利义务是清晰的。 [20] 过于抽象的主体与市场经济的要求不相吻合。由此提出了如何进一步明确集体所有权的主体问题。《物权法》的规定一方面继续维持集体的概念，同时，通过成员权制度来使得产权主体进一步明晰化，通过落实成员权使权利义务更为清晰，尤其是在法律上要宣告集体所有的财产 ( 包括土地 ) 为集体组织成员集体所有，集体事务集体管理、集体利益集体分享。 [21] 通过确认集体成员权使成员直接享有对土地的权益。所有这些都为保障农民权益和实现土地的流转奠定了基础。

第三，密切农民和集体土地之间的利益关系、切实保护农民利益。