郑永年：中国当改革九四年体制

1994年中国所进行的分税制改革，改变了邓小平南巡之后，激进分权所造成的国民经济宏观调控失控的情况。改革之后，财力迅速向中央政府集中，而此前中央财政高度依赖地方。实行分税制后，尽管中央政府的财政很大一部分需要返回地方，但依赖的方向改变了，地方依赖于中央。尤其重要的是，中央政府终于首次建立了属于自己的、独立于地方政府之外的收税机构（国税局）。

向中央集权并不限于财政领域。1990年代末所进行的金融改革，确立了中央银行制度，中央银行独立于地方政府。这是现代国家最必须的制度，也是现代国家的象征。作为一个大国，中国各地方差异很大，需要中央政府的协调，而财政金融是最主要的协调机制。可以说，财政和金融制度的确立，有效推进了中国经济层面国家制度的建设。

财政和金融可以说是政府运作的血液。随着财政和金融的集权，各方面的权力逐渐都往上集中。集中有两个情形，即经济集权和政策集权。一个情形是原来由地方政府所有的权力，被中央政府回收。上述税收和金融权力就是典型的例子。另一个情形是中央政府出台新的政策，而要求地方政府执行，可以把此称之为政策集权。这后一方面在近年来表现得非常明显。随着向服务型政府的转型，中央政府所希望提供的公共服务（至少在理论上说）也迅速增加，主要表现在社会保障、医疗、教育和环保等等方面。九四年体制的两个最主要的理由，一是强化中央的宏观调控能力，二是二次收入分配能力，即国家有更多的能力，来改变区域之间和社会之间的收入差异。

经济集权的确使得中央政府宏观调控的能力大大增加。1990年代中期以后，中国所取得的高速而平稳的经济发展，同中央政府的调控能力有很大的关联。但同时也要看到，经济集权在二次分配方面，并没有达到预期的效果。当时所设定的目标，即减少社会收入差异，实现基本社会正义，并没有实现。分税制以后，中央财政能力飞速增加，但国家的收入差异也不断加速扩大。可以看一看，九四年体制之后，国家的财政收入增加了多少倍，而收入差异也增加了多少倍呢？财政收入和基尼系数是同时上升的，并且上升得很快。纵观世界各国的发展，很难解释这种情形。中国很多学者假设国家的二次分配能够达到社会公平，因此国家能力越高越好。但所谓的“国家能力”和社会公平之间，显然并没有发生任何正面的关联，而负面关系是显然的。

九四年体制导致“国富民穷”

上世纪八十年代，在分权的环境下，地方政府大多实行藏富于民、于地方的做法。但随着九四年分税制的实行，这种策略失去效用。不可否认的是，由于财政大幅度向中央倾斜，中国在过去很多年里，越来越显现出“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。中央向地方要钱，地方也层层向下级政府要钱。财富很快向中央政府集中。在这个过程中，中国的政治制度保障了财富流向中央，很简单，因为各级政府官员是由上一级政府任命的。

而“中央富、地方穷”的局面必然导致“国富民穷”。地方政府需要生存，需要发展，因此就要向“民”和社会要钱。先是向农村农民收费。各地的农村收费土政策，曾经成为农民集体抗议的主要一个原因。农业税取消掉之后，地方政府就转向了农民的土地。现在土地已经成为各级地方政府财政的重中之重。这已经产生了很多负面的效应。其中之一就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商的利益是一致的。地方政府提高土地价格，而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。

另外一个向社会要钱的方法，就是地方政府和企业资方合作。为了让企业发展地方经济，多交利润给地方，地方就拼命向企业提供廉价的土地和廉价的工资。压低工人（尤其是农民工）的劳工工资，在近年已经到了不可容忍的地步。最近所发生的劳工潮，只不过是前面压低劳动者收入的反弹而已。

更为严重的是，集权已经造成了中央和地方权力关系的失衡。很容易观察到一些很特别的现象。一方面，尽管集权，但中央的政策越来越难以执行下去，地方通过各种方式来抵制中央的政策，这尤其表现在“中央出政策，地方出钱”的领域。另一方面，地方在越来越多的领域越来越依赖中央。布满京城的驻京办，很形象地说明了这种情况。（现在要撤消驻京办，但可能会不得要领，因为驻京办完全是地方对中央的制度性依赖的结果。）

最近一段时间以来所发生的地方企业“央企化”，或者地方求助于央企的情况更是说明了这种趋势。与央企结盟是地方的理性选择，通过这种途径，地方可以得到两方面的利益，即政策利益和经济利益。很显然，和央企结盟，地方很容易得到中央政府的政策利益。一些本来通不过的项目，一旦央企卷入，就很容易得到批准。同样，和央企结盟也可得到经济利益，这不仅仅是因为央企本身掌握着大量的资金，而且也是因为央企对中央政府的巨大影响力。通过央企，地方很容易融资。

“央企化”将带来严重恶果

央企化如果得不到纠正，从长远看，会产生非常严重的恶果。随着中国向规制型国家转型，越来越多的经济活动要受国家的规制。而央企化必然会成为规制型国家的非常有效的阻力。央企化表明，政府的规制越来越具有“左手规制右手”的性质。甚至政治和行政上的冲突也会变得不可避免。很多央企和地方政府是同一行政级别，甚至前者的级别要比后者高。鉴于行政级别在中国政治体系中的重要性，地方政权必然和央企在很多问题上发生冲突。

更应当指出的是，经济集权并不表明中央有权力。大多中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。国务院同样没有权力。实际上，权力越是部门化，国务院越是没有权力。这种情况也曾经在毛泽东时代发生过。在计划经济下，越来越多的权力集中在中央的部委，造成了中央和地方之间的矛盾，地方失去了发展的动力，这就导致了毛泽东的激进分权，把中央企业统统分解到各地方去。

种种现象表明，需要对九四体制进行改革。改革并不是简单的分权或者简单的集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。所有这些方面涉及到社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步的集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收归上来。这样做，就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。尽管这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。

但是在其它一些方面，就必须实行继续分权，主要在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及到国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。

事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。

只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。现在的中央、地方和社会三者关系中，呈现出一种学界称之为“掠夺”关系。“中央富、地方穷”和“国富民穷”的局面，最终会导致各级政府税基的收缩。改革九四体制就是要改变现在的局面，达成民富、社会富的目标。只有民富和社会富之后，各级政府才会拥有丰厚的税基；而丰厚的税基，又为各级政府服务于民和社会提供经济条件。这种改革能够为执政党所带来的合法性资源也是显而易见的。

从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。