刘梦羽：“中国式拆迁” 的背后推手

没有人知道，2009年的岁末，在若干年以后看来，会不会是一道关卡。在那个年头，“强制拆迁”这个中国特色的名词成了不少人的梦魇。一辆辆张牙舞爪轰鸣着的铲车、挖掘车，正向一个个普通中国人的现实或梦中袭来。

拆迁血泪

2009年11月，成都市金牛区的女企业家唐福珍，清晨爬上自家楼房天台，以颤抖着的弱小身躯奋力捍卫自己的财产和尊严，但她最终没能抵挡住拆迁大军的脚步，悲怆地以“自焚”结束了这场实力悬殊的“较量”。在苦苦支撑了16天之后，唐福珍不得不和这个美丽而又绝望的世界告别。

2009年6月，刚刚获得美国“绿卡”的席新柱专程回国。听说父亲在世时购买的房产要被腾退拆迁，他心急如焚。岁末年关，席新柱和家人无力阻挡自家房屋被拆迁的命运。12月14日那天，席新柱的妻子龙淑芳看到村里“多了一些身穿类似防弹衣、头戴钢盔的年轻人来回走动”。当忍无可忍的席新柱将汽油浇在身上，拿出打火机的那一刻，他听到了强拆人员在喊，“你点啊”。

2008年6月，已经加入新西兰籍的潘蓉夫妇，为了保卫在上海市闵行区的祖屋已成了“惊弓之鸟”。不断逼近的挖掘机让一切谈判失去了意义，潘蓉和丈夫用自制的汽油瓶和打野鸭用的弓弩，进行最后的挣扎。但他们，最终并没有保住自己的三层小楼。

……

在中国，像唐福珍、席新柱、潘蓉夫妇这样的人，并不是通常所认为的“弱势群体”，他们拥有财富，更拥有勇气。他们以不同的方式宣告了“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一宪法原则。但是，他们得到的却是相同的悲剧结局。

在政府强大的公权力之下，每个个体的努力都无异于螳臂挡车。面对“强制拆迁”，权利救济无法实现，每个个体都像草籽一样微不足道、任人践踏。

迄今鲜有人做过统计，因违法和暴力拆迁，有多少人家破人亡，有多少人损失惨重。数据显示，国家信访局从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁，而在当时的建设部这个比例则达到70%到80%。由此可以推断，如今媒体报道的因“强制拆迁”引发的社会事件仅仅是“冰山一角”。

“近年来，反映拆迁问题的群众来访较多、反映比较强烈。主要是拆迁补偿标准偏低或拆迁补偿不到位的问题。”一位在国家信访局接访一线工作的干部告诉本刊记者，“我们从诸多群众反映的问题中进行梳理分析，也发现了有一些需要通过完善政策来解决的问题，我们的任务就是推动有关部门逐步解决。”

恶法酿祸

当一个又一个被拆迁人为“暴力拆迁”付出了生命和尊严，每一个有良知的人再也不能坐视无睹。

这一次，最引人注目的，是北京大学的五位学者，他们于2009年12月7日向全国人大常委会递交了《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》，建议国务院对《条例》进行修改。

但事实上，自《城市房屋拆迁管理条例》（下简称《拆迁条例》）2001年1月1日施行以来，质疑其“违宪”的声音从来没有间断过。

据媒体报道，2003年，由杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大要求对《拆迁条例》进行违宪审查；2004年，北京律师王才亮上书全国人大建议废除违宪的《拆迁条例》；2006年，北京律师王令实名给温家宝总理写信，表示现有拆迁制度存有较大缺陷，是引发拆迁矛盾的重要原因；2007年，上海律师张黔林上书建议全国人大常委会审查《拆迁条例》。但律师们的这些上书，一般没有得到官方的正式回应。

时隔多年，这一悬而未决的问题终于有了解决的迹象。

2009年12月16日，国务院法制办召开专题研讨会，听取民法、行政法专家对《国有土地房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》（下简称《草案》）的意见。

至此，对《拆迁条例》这部“恶法”的鞭挞之声更加猛烈。

中国政法大学教授江平指出，《城市房屋拆迁管理条例》违反《宪法》里“公民的合法的私有财产不受侵犯”的条款，也不符合《物权法》的规定，必须删除。

曾任全国人大常委会秘书组副组长的学者蔡定剑在接受采访时指出了《拆迁条例》的“四宗罪”：第一，其立法指导思想与《宪法》和《物权法》有相左之处，没有体现保护公民私有财产的精神，又没有做及时的修改。第二，在内容上没有区别建立在公共利益基础上行政强制征用和为了商业利益的民事交换行为。第三，在程序上的规定值得商榷。如第15条赋予了政府有关部门强拆的权力，根据法治的基本原则，凡限制剥夺公民的自由和合法财产，除必须以公共利益为目的外，还必须遵循正当的程序，最基本的一点就是必须经司法程序，并最终由法院做出裁决。第四，剥夺了公民在保护自己的私有财产时的司法诉讼权。根据《拆迁条例》第15条规定，诉讼期间不停止拆迁的执行。这实际上由政府裁决取代了司法裁判。诉讼只是一种假象。

“《拆迁条例》如果要修改，就必须解决政府躲在幕后，与开发商合谋牟利的问题。事实上，这个问题正是地方政府阻挠《拆迁条例》修改，使得修改迟迟不能进行的关键所在。”王俊杰撰文表示。

碰撞与隐忧

在国务院法制办举办研讨会的第一时间，媒体均给予积极评价。

2009年12月21日，《财经》在相关报道中提出，“这（《国有土地房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》）是一套关于房屋征收与拆迁补偿的全新制度设计方案，在公众利益界限、征收补偿主体、补偿程序等方面基本吻合现行法律。”

有法律界人士认为《草案》呈现许多亮点：去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代；“先补偿后拆迁”有望写进新条例；尝试对政府关于公共利益的征收进行界定等等。

但也有不少人就《草案》表达了不同的意见。

国务院法制办副主任郜风涛在研讨会后表示，如何修改《拆迁条例》“存在很多不同意见”，“大家意见分歧比较大”。但并没有表示在哪方面存在分歧。

根据现在各个媒体上的讨论，公众的关注点主要涉及几个方面：

首先，农村集体土地的征占问题。目前正在讨论的《草案》限定为“国有土地上”，这意味着，目前大量涉及农村集体土地的征占问题难以被新条例涵盖，而此前引起公众高度关注的唐福珍案，其盖房用地正是集体用地。

“涉及土地征用所引起的房屋拆迁，其本质上是房屋买卖，不论土地的性质如何，国家都应该通过法律或者法规去规范，不能把集体土地上的房屋抛弃在法规保护之外。目前我国拆迁管理的行政机关，除城市建设机关之外，还有国土、交通、水利等部门，这些部门主要从事集体土地上房屋的拆迁管理，也需要统一规范。否则，就很难保证农村的稳定。”金奎喜律师对本刊记者说。

其次，关于“公共利益”如何界定的问题。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”、“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这是对公民的私有财产权进行有力保护的条款。但法律专家坦陈，“公共利益”的界定在中外都是一个难点，比如“以旧城改造为由进行大规模拆迁”属不属于公共利益就很难判定。公共利益的界定，事关地方政府的强制拆迁的空间，因而也将成为各方利益博弈的焦点。

再次，程序的公平、权利的救济等问题。在补偿标准方面，不少专家建议按照市场标准制定补偿标准，但关键是，如何保证制定标准的过程公正和透明，如何让被征收人充分表达自己的利益诉求？涉及到房屋评估的问题，如何能够保证评估机构中立，保障被征收人的权利？如果发生争议，是否应该通过听证等程序，如何保障被征收人的权利救济渠道？

此外，新条例中可能写进的“先补偿后拆迁”其实并非“创举”，《宪法》、《物权法》已有相关规定，应先对房屋征收、补偿然后再拆迁。问题在于，仅仅有法律规定并不能阻止地方政府的违法行为。

“我认为，新条例首先要围绕能够保障被拆迁人的合法权益去立法。第二，在拆迁程序上应先补偿被拆迁人的损失，如果补偿款没到位就开始强制拆迁，从某种程度上会激化老百姓和政府建设部门的对抗。第三，房屋拆迁和城市规划要相互衔接。政府出台规划，要先接受百姓听证，才能开始拆迁。”云南省高级人民法院法官赵光喜在接受本刊采访时说。

“新条例的关键，一是确定适用范围；二是要体现立法的价值理念，不是补偿，而是等价交换的市场概念；三是要强调政府的作为；四是中央政府要从宏观来全面看问题，不能让地方政府到处钻空子。”金奎喜律师对本刊表示。

也有学者表示，要打造一把保护被征收人利益的“尚方宝剑”，需要相关部门敞开大门、阳光立法，吸纳更多公众的声音。

饮鸩止渴

金奎喜律师对记者说，“现在很多人认为拆迁乱是由法规造成的，我觉得不是。根本上是人乱，是政府不作为或乱作为。我和很多开发商打过交道，他们有些比老百姓更恨那些不作为的政府官员。他们拿那么多的钱却根本不管事，把很多矛盾推向社会，让开发商自己去解决。”

“可能有很多学者都在讨论，我们农村土地制度、城市土地制度本身就存在问题，这个需要从土地制度、经济制度改革、所有制改革问题上根本来考虑。如果不从根本上解决，恐怕暴力拆迁问题还是一个很难解决的问题。”蔡定剑在接受采访时说。

实际上，地方政府眼里的“摇钱树”不是房屋，而是房屋下面的土地，这也才是地方政府的根本利益所在。

伴随着经济的发展和城市化的进程，中国的人口和土地之间矛盾日益严峻。在这种大背景下，加上1994开始实施的分税制，使得地方政府的发展模式严重扭曲，“土地”早已成为地方政府的命根子和钱袋子。基于土地买卖产生的暴利，推动了地方政府不惜以各种名义违背法律、政策进行强制拆迁。尽管中央三令五申，但暴力拆迁、违法征地的现象仍然屡禁不止，而且愈演愈烈。地方政府这种饮鸩止渴的行为，不仅大大削弱了政府的公信力，而且成为群体性事件爆发的导火索，给社会稳定装上了一个定时炸弹。

民间观察家华新民指出，房地合一、房随地走是房地产最基本的法定原则。按照《中华人民共和国房地产管理法》等法律规定，无论楼房还是平房，拥有房地产权即拥有房屋产权以及该房屋占用范围内的国有土地使用权。“土地使用权”应作为名词理解，是公民的一种“财产权”。因此，华新民认为，《草案》只提到“征收房屋”而没有提及“征收土地”（土地所有权和土地使用权）是重大的疏漏。而“征收土地”正是北大几位教授意见书的精髓之一。

“关键还是在于观念，法律已经做出了保护公民‘私有财产权’的规定，但是地方政府没有树立起这样的观念，即便是有新条例，他们也很难遵守。”金奎喜律师在接受本刊采访时表示，“不过，观念的建立需要很长的时间。”

链接：

近年来全国强制拆迁恶性事件一览

人物 时间 地点 事件 维权方式 后果

1、翁彪 2003年 江苏省南京市 在没有与翁彪达成拆迁协议的情况下，南京市玄武区邓府巷拆迁办强行用推土机推平了翁的房子。 自焚 翁彪身亡，拆迁办6人烧伤。

2、李会明、李爱珍、陆水 德 2004年 湖南省嘉禾县 “谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”，是嘉禾县政府挂出的横幅。2003年起，嘉禾县政府为进行商贸城建设，以行政命令搞强制拆迁，并要求机关干部和教师停职转做拆迁户亲属的思想工作，完不成任务者免职或外调。 从楼上扔石头 李会明、李爱珍、陆水德被以“暴力抗法”和“妨碍公务”的罪名逮捕。后被释放，并获得国家赔偿。

3、张灿成 2005年 广东省从化市 从化市政府以国道整治和市政建设为由，决定拆迁小海区张灿成等人的商铺，补偿未达成协议后，政府强制拆迁。 向强拆人员泼洒农药、 淋汽油、掷砖块 张灿成以“妨害公务罪”被判处有期徒刑一年六个月。

4、李民生 2006年 山东省菏泽市 山东省菏泽市牡丹区兴建香格里拉广场，以公益建设为名行商业开发之实，由于房屋补偿价格偏低，李民生等居民拒绝签定补偿协议，后被强制拆迁。 上吊自杀 李民生身亡。

5、马雪明一家 2007年 江苏省苏州市 苏州市“金 阊新城物流园”建设项目中，马雪明认为拆迁公司只补偿土地使用面积不合理，拒不搬迁。苏州拆迁公司决定强行拆除马雪明的二层小楼。

用器件砸向拆迁人员， 致2死1重伤 马雪明以“故意杀人罪”被判处死刑；其妻杨根英被判处无期徒刑；其子马春凌判处有期徒刑八年。

5、张剑 2008年 辽宁省本溪市 本溪市华厦地产综合开发有限公司计划开发一个名为“山水人家”的 别墅项目，取得拆迁许可证，低廉补偿，张剑等住户拒绝搬离。拆迁人以多种暴力方 式强行拆迁。 刺死拆迁人员 张剑以故意伤害罪被判 有期徒刑三年，缓刑五年。

6、潘蓉 2008年 上海市闵行区 上海机场集团兴建机场交通枢纽工程，计划拆除潘蓉建筑面积480平方米的四层楼房，潘蓉不满118万元补偿，但仍被强制拆迁。 投掷“自制”汽油燃烧 瓶对抗挖掘机 潘蓉夫妇以“妨害公务 罪”被判处有期徒刑八个月。

7、陈茂国 2009年 重庆市奉节县 因修建渝宜高速公路连接道和搞新城建设，陈茂国1200多平方米的房屋被推倒。由于拆迁补偿金相差22万元，老人爬上自家的树，抵制强拆。 上树“安营扎寨”3个月 陈茂国及其子因涉嫌聚 众扰乱社会秩序罪被公安局刑事拘留。

8、唐福珍 2009年 成都市金华村 成都市金华村修筑公路，要求拆除唐福珍夫妇投资700万元所建综合楼，仅支付房屋补偿费用217万元。唐福珍夫妇拒绝。 自焚 唐福珍重三度烧伤和吸 入式烧伤，不治身亡。

9、普陀巷 居民 2009年 贵州省贵阳 贵州博宇房地产公司组织数十人，携带钢管、撬棍对9家住户8间门 面进行暴力拆迁，同时非法拘留13名住户，致4人 受伤。 居民用红布条和40余瓶液化气罐门堵路 贵阳市警方调集警力平息现场，对24人实施刑事拘留。

10、席新柱 2009年 北京市海淀区 海淀区政府启动旧村改造工程，四季青镇北坞村村委会称与席新柱在期限内未达成补偿安置协议，席新柱的弟弟称村委会从未和他们家谈论赔偿和拆迁补偿事宜。席新柱曾被不明身份人员将腿打折，最后没能阻止强拆。 自焚 席新柱全身10%烧伤，目前仍有生命危险。

根据《南方周末》等媒体 公开资料整理（截至2009年12月27日）