宋亚平：中国三农问题的突破口在哪里？

一、改革开放30年来，农村的进步与农业的发展既取得了举世瞩目的辉煌成绩，也引爆了很多尖锐复杂的矛盾问题。

当前最大的困局是：以“统分结合、双层经营”为内涵的基本经营制度因普遍存在“分”有余而“统”不足的缺陷，正显露出一系列严重的负面效应，亟待修补和完善。

30年前，安徽省凤阳县小岗村的农民为了不再受饥饿之苦，冒着“犯法坐牢”的危险，创造出了家庭联产承包责任制的成功经验。在“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一颠覆性口号的鼓动下，被人民公社体制所长期压抑着的广大农民的生产积极性像火山一样突然喷发。从1980年至1984年的5年中，我国农业总产值平均每年增长8.1%，不仅成为新中国成立以来农村经济发展最快最好的历史时期，而且以此为支点撬动了中国社会全面改革开放的伟大历史进程。什么都必须凭票证供应的短缺经济时代，几乎在一夜之间成了人们的苦涩记忆。欣欣向荣的生产、不断活跃的市场、充满生机的社会、五彩缤纷的生活，一切如同棋局，很大程度上均因“三农”问题的成功突围而“满盘皆活”。作为当时党的总书记，胡耀邦同志曾经乐呵呵地对邓小平说：这可是“一撅头刨了个大金娃娃”。

在高度肯定改革与发展成绩的同时，我们也清醒地看到，自1985年起，家庭联产承包责任制的“兴奋剂”作用与边际效益开始在全国范围内普遍下降，农业增产、农民增收、农村发展的步伐明显放缓。按当年力主单干的小岗村农民严宏昌在2008年的说法是：“分田到户之后，一年跨越温饱线，卅年未过小康关”。从全局角度讲，城乡二元结构的矛盾依然突出，农业基础设施和技术装备依然落后，农村社会事业和公共服务水平依然较低，农民持续增收困难和城乡居民收入差距仍在扩大，有的地方甚至出现承包田大量抛荒现象。虽然党中央、国务院为改变这种状况采取了一系列的政策性措施，如延长土地承包期限、兴办乡镇企业、支持农民进城务工、推行税费改革以减轻农民负担、实施财政各项直补、提高粮食收购价格、建立农村教育免费制度和农村新型合作医疗制度、加大对农村交通、水利、农田基础设施建设的投入等等，其支持与扶助的力度、广度和深度，均是史无前例的和有目共睹的，希望籍此来“医治”农业生产的疲软和重现农村经济的繁荣。但“三农”问题似乎积重难返，在总体状态上仍然给人一种嗑嗑碰碰、徘徊不前的“病殃殃”感觉。按照党的十七届三中全会的判断：农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。

由于农业发展缓慢，农民增收困难甚至相对贫困化，城市像欧洲，农村像非洲，城乡差别不断扩大，严重制约了国家经济建设与社会进步的健康协调发展，甚至直接影响到国家政治秩序的稳定。因此，“三农”问题逐步演化为举国上下高度关注的社会“焦点”和“热点”话题。胡锦涛同志曾经深刻地指出：“历史和现实告诉我们，基于我国的基本国情，‘三农’问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。我想，这恐怕就是自党的十五届四中全会以来，党中央为什么一直强调要把解决“三农”问题作为全党工作“重中之重”的历史背景，也是党的十七届三中全会之所以选择“三农”这一突出主题，制订出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的现实原因。

人们不禁要问：家庭联产承包责任制“横空出世”后一直处在“鲜花”和“掌声”之中，为什么这个政策的实际效用在经历短暂的轰动与辉煌之后，便很快陷入了长时期难以恢复的“劳累”与“疲惫”呢?在我看来，其中当然有许多无庸置疑的客观缘由，如城乡二元社会结构坚冰难破、农业支持体系残缺不全、农村金融制度改革举步维艰，国家财政支持十分有限，甚至可以说城市化、工业化建设通过各种价格“剪刀差”几乎榨干了农业的剩余，以致于农民只能维持极其原始落后的简单再生产等等。但唯物辩证法告诉我们，在任何事物的发展变化中，内因是根据，外因是条件，外因必须通过内因起作用。按照这个逻辑来分析，真正的“病灶”，可能还是在目前农村基本经营制度自身的缺陷上。

当初，我们对农村基本经营制度的设计安排应该说是富有理性和科学严谨的，这就是要求建立和健全一个以家庭承包经营为基础、统分结合为支撑的双层经营管理体制和运行机制。但在后来的实际操作中，各地农村几乎都偏离了中央正确的方针路线，普遍性地采取了“一分了之”的办法。原因主要有三条：一是过分迁就农民群众“宜分不宜合”的落后性;二是为了防止村组干部利用集体资产谋私分肥;三是县乡政府缺乏驾驭复杂事物的能力。这种极其简单地“一刀切”的搞法，使得绝大多数村级集体组织的各类资产被分光卖尽，成为名符其实的“空壳村”。虽然土地的所有权仍旧还“挂”在村集体的名下，但实际上早已名存实亡。同时，计划经济时代后期刚刚起步的由政府担纲的农村公共公益服务体系，也在暴风骤雨般的“分田析产”运动中被冲得摇摇欲坠、七零八落。县乡两级政府由于“分灶吃饭”的财政变革而无力顾及“村两委”的衰弱。于是，绝大多数农村只有家庭经营这一层，而可以多种形式表现的集体经营这一层却基本上化为乌有。家庭联产承包责任制虽然符合现阶段农村社会生产力水平，能够激发农民的生产积极性，但由于缺乏集体组织统一经营这一层，不能形成相互支持、相互促进、相得益彰的局面，便必然会是“剃发挑子一头热”，不可避免地要暴露出许多深层次的尖锐矛盾。

最为突出的是：以家庭为单位，生产资料细碎化，要素配置差，经营规模小，投入成本高，产生效益低，抵御自然灾害和市场风险能力弱。过去，我们常说发展农业主要有“三靠”：一靠政策，二靠科技，三靠投入。其实，农业经济是繁荣昌盛还是颓废衰败，很大程度上似乎不都在政策、科技与投入这“三要素”本身，而在如何科学配置“三要素”并有效地使之转化为现实生产力的体制机制建设上。在广大农村，为了数量、品质及距离远近的均平合理，土地被不断切割细分。湖北省监利县网市镇三官村11组农民闻传海按人口分了27亩地，散在9处，共19块，最大的2亩，最小的3分。由于耕地不能连片，品种改良、技术推广、防虫治病、机械操作、农田水利基础设施建设与维护等各项工作步履维艰，规模生产与规模经营老是形不成“气候”。 传统的种植养殖技术含量差，只要不缺胳膊少腿，老少就都能务农。虽然土地产出率很高，劳动生产率却很低。这种不计代价的“劳动替代资本”投入机制的顽固性，阻碍了农业生产活动的社会化分工和资本有机构成的现代化改造。在我曾经工作过的咸安区花纹乡，竟然没有一台拖拉机，农户饲养一头耕牛每年的有效使用天数仅为7日。风车、水车、把桶、木犁等早于人民公社时期便已经销声匿迹的原始农具，现又重新“震撼登场”。在多数农村，每年能否喜获丰收的关键，很大程度上不在于“人努力”，而取决于“天帮忙”。

更为重要的是，分田到户之后，农民的组织体系和集体观念也随之分崩离析，团结奋斗、共同富裕的体制机制在“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的极端自由主义思想与行为的日益破坏下被不断瓦解。当前，农村的最大贫困是什么?我看不是经济上的贫困而是精神上的贫困。上世纪五十至七十年代，尽管条件极为艰苦，但广大农民却在“大寨精神”鼓舞下满怀豪情壮志战天斗地，敢叫高山低头，敢叫河水让路。改造农田，引进技术，修筑道路，建设水利，积极参与各项管理工作，把自己看作是农村的主人。如今的农民似乎越来越懦弱和麻木，自力更生的积极进取精神和互助合作的集体主义观念正在日趋淡漠，甚至只是老一辈干部群众美好而珍贵的记忆。在一些农村，基础设施老化，道路交通不畅，水利工程失修，安全饮水缺乏，血吸虫泛滥，环境脏乱差等直接关系到广大农民切身利益而需要大家团结起来一齐做的事情，现在十分困难。据我的调查，很多地方如今已不再搞“一事一议”，原因有“三难”：一是开会难，需要派送毛巾、方便面和洗衣粉等物质以“诱惑”群众到场;二是表决难，农户利益不一致，经常在争吵中不欢而散;三是执行难，倘若有少数落后群众充当“肠梗阻”，便往往相互攀比，最后什么也干不成。

多年来，作为政府基层组织体系的绝大多数行政村，各类公有资产早已在一片“瓜分”声中基本上被拆零，几乎没有任何生财之道却又要承担一定公益事业建设与公共服务责任。虽然上级政府在农村税费改革之后不断加大财政转移支付的力度，但仍然不够维持正常运转，这就是村级集体组织之所以长期债台高筑的主要原因。根据有关统计资料，截止2007年底，湖北省有26292个行政村，负债数为25503个，占97%。村级净债务总额为55亿元，村平20.8万元。此状况不独湖北有，据有关统计资料，中西部各省市区行政村的平均净负债额亦在20―40万元左右。

由于集体经济普遍与长期缺失，大事小事都得“等、靠、要”上级政府的支持方可解决，便必然导致统一经营和公益服务的能力不断弱化。村委会与党支部的战斗力以及在广大农民群众心目中的向心力、凝聚力也自然随之不断下降，从而进一步加剧农村的失衡、失范和失控，并引发出一系列新的矛盾：一部分农户由于天灾人祸又重新陷入穷苦之中;鳏、寡、孤、独等弱势群体的困难得不到有效帮扶;贫富两级分化的现象如同脱缰之马。甚至在一些地方，封建迷信活动、宗族房头派系和黑恶邪歪势力又死灰复燃等等，都对当前和今后农村和谐社会的建设构成了严重的隐患。

针对上述形势的严峻挑战，为加强对农村工作的领导，重振旧日行政管理的权威，很多地方采取了派遣县乡两级干部到村里任“支部书记”和村委会“第一副主任”的办法。部分省市区从2008年起又开始学习北京市的经验，选调了大批高校毕业生到行政村去当“村官”。但这种搞法恐怕不能从根本上真正解决问题。因为事情的核心并不主要在村干部素质，而在村集体经济。集体经济空洞化，不能为村民提供必要的社会公共和公益服务，就必然使得传统的行政组织越来越散，动员能力越来越弱，基层政权的调控手段越来越软，村组干部的作用空间越来越小，村民自治的制度发育越来越难，“等、靠、要”的依赖思想越来越重。“无钱办事”这个根本问题不解决，不仅谁去当“村官”都照样硬不起腰杆子来，而且由此引发的农村一系列矛盾冲突都无法舒缓。

当然，在广大农村也不尽是这些令人焦急和忧虑的困难状态。与上述情况形成鲜明对照的，像江苏省江阴市华西村，山西省昔阳县大寨村，山东省烟台市南山村，上海市闵行区九星村，浙江省奉化市滕头村，浙江省东阳市花园村，北京市房山区韩村河村，江西省南昌市进顺村，河南省临颍县南街村和云南省昆明市福保村，还有湖北省洪湖市的洪岭村、嘉鱼县官桥村等，则是“村两委”领导坚强有力、集体经济发达、群众生活富裕、村务管理民主、乡风文明进步、公共服务完善、社会稳定和谐的一派欣欣向荣的喜人景象。在当前响应党中央号召建设社会主义新农村的伟大征程中，他们以雄厚的物质基础、严密的组织体系和昂扬的集体主义精神，几乎于不知不觉之间极其自然地又阔步走在了全国的前列。上述这些先进的农村典型虽然只是60多万个行政村中的极少数，但创业之初所面临的各种挑战和机遇，与安徽省凤阳县小岗村可以说是处在同一条“起跑线”上。为什么“分田到户”最为彻底的小岗村始终没有能够富裕起来，而大多经历过“先分后统”或留有集体经济“尾巴”的上面这些地方却能够快速崛起，最终成为敢向城市居民生活水平“叫板”的社会主义新农村?究其真正的原因，就在于他们坚持了“有分有统、统分结合”这一农村基本经营制度的晶核。

如果有人要问：改革开放30年来，我们在农村工作上有没有不足之处?其中最大的失误又是什么?我认为，改革开放本来就是“摸着石头过河”，因各种原由存在不足和导致失误应为极难避免的现象。要讲最大的失误，就在于我们未能及时有效地纠正各地普遍存在的“分”有余而“统”不足，甚至只有“分”而没有“统”的行为所带来的各种矛盾现象，使得本该是以“统分结合、双层经营”为主要内涵的基本经营制度建设，出现了严重的缺陷与偏差，从而导致“三农”突围的工作似乎处处被动、越陷越深。

总之，“分”有余而“统”不足的农业活动，只能是传统的小农生产方式。千百年来的实践反复证明，小农生产方式的种种缺陷和局限，铸就了农业在经济领域中的弱质性。它几乎没有“免疫”能力和“造血”细胞，