周天勇：中国住房问题的深层机理分析

[摘要]中国住房问题的形成，一方面是由于城市化进程的加剧，另一方面则是由于现行土地管理制度的不合时宜。双重因素的叠加效应，推动了中国房价的快速上涨。而快速上涨的房价，反过来一方面阻碍了城市化的进程，另一方面则加剧了现行土地管理制度的窘境。

[关键词]高房价； 城市化； 土地管理制度

[作者简介]周天勇(1958-)，男，青海民和人，经济学博士，中共中央党校研究室副主任，教授。

一、高房价及其经济社会后果

中国的房价是不是很高？有的研究认为，房价和居民收入比应当在3～6的范围，6以上居民购买住房就非常困难了，7以上房地产市场价格也有泡沫了[1]。有的研究认为，合理的居民房价收入比应当在6～7的区间[2]。这些研究对比，在两个方面都是错误的。一是与一些城市化率比较高和人口城乡结构已经稳定的国家不同，中国正处于加速城市化的阶段，大量需要在城镇购买房屋的是从农村向城镇转移的农民工家庭，而中国目前的房价与城镇人均可支配收入相比，2007年高达16倍以上，这样高的房价，使农民工永远也进入不了城市，成不了新市民。二是中国城镇居民间的收入差距远比一些发达国家大，平均起来看，似乎房价收入比为6～7的范围，但是，对于60%的中低收入者来说，房价收入比在8～24的范围。

由上表可见，在全国统计的7个收入阶层房价收入比情况中，最高收入户的房价收入比只有2.64，而最低收入户的这一指标却达到23.68，相差了9倍。其中，中等收入户的房价收入比为8.23，已经不具备购买房屋的能力。中低收入的居民占全体居民的60%，加上每年需要向城镇转移的农民人口，85%的家庭没有购买住宅的能力。从下表可以看出，对于农民工的房价收入比为16.52，而对于农民的房价收入比则为25.53。许多专家责难，中国目前的城市化是钟摆式的、没有在城市扎根的城市化，建议应当使进城市的农民有工作、住得下，成为永久的城市人口。但是，这样高的房价收入比，实际上已经成了阻碍农民永久进入城市的难以跨过的门槛。

我们上面分析的是全国房价收入比。2009年一些大城市中，房价收入比普遍在10～18的范围，使这些城市70%需要购买住房的城镇居民，包括几乎全部拟向城镇转移的农民工，靠工薪已经没有能力购买属于自己的住宅。当然，城镇中许多居民已经有自己的住房。关键是，2040年城市化水平将达到80%，城镇人口将增加5.6亿人，其中从农村向城市转移的将达5亿人左右。如果是这样高的房价，将成为城市化的最大障碍。

一些特大城市的房价收入比更高，使其一般靠工资生活的居民没有能力购买住房。以2007和2008年为例，以上海和北京为代表的一线城市和东部大城市，房价收入比均在10以上。其中，厦门2008年房价收入比达到14.08，北京2008年达到13.54，深圳2007年达到13.15，广州2007年达到12.09，上海2007年达到11.25，杭州2007年达到10.33[2]。再考虑60%的中低收入者，其房价收入比会更高；而对于农民工家庭，其房价收入比达18以上；对于农民家庭，则更是高达29以上。这些家庭在大城市中更是买不起住房。因此，在这类城市中，需要购买住房而购买不起住房的居民的比例会高达90%以上。

二、高房价与土地管理制度

中国的房价为什么这样高？舆论上普遍指责房地产开发商，包括一些经济学家批评房地产商谋取暴利[3]。这是有失偏颇的。中国高房价的形成，与对住宅建设用地供应的行政和计划控制，土地供给市场的政府寡头垄断，地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政，以及对住宅不征收房产税有着密切的因果关系。

（一）行政控制：住宅用地供给不足型涨价

中国的土地管理体制，是对土地的供应基本上实行行政审批制。虽然国有土地，或者集体所有但被征用为国有的土地，在出让时，进入政府垄断的市场进行交易，但是也需要高度集中的审批程序。多年来，由于在指导思想上，土地偏重保证粮食安全，对城市化所用的土地进行了严格的行政限制，对于城市化建设，特别是住宅用地的供给与城市化进程中城镇人口增长的需要不相适应，使住房价格存在由于土地供给过少而导致的上涨压力。

从上世纪90年代至今对城镇建设的土地供应来看，一是建成区面积与城市化形成的城市人口用地需要不相适应。如从2007年城镇人口每万人1平方公里的土地需要看，缺口为7 630万亩。二是从城镇人口总量与城镇住宅面积来看，按照每一时期的住宅面积和合理的住宅容积量计算，各年的住宅用地存量缺口最保守估计在250～850万亩左右。三是上述计算是在住宅平均每套36～90平方米的标准下计算的缺口，实际上很多住宅面积要大于90平方米，而且还有许多土地是别墅用地，考虑到这些因素，实际上城市化进程与住宅用地之间的缺口更大。

上世纪90年代和21世纪初的多年里，由于地方政府追求GDP目标和地方财政收入税源，使大量的土地分配于开发区、工业园区，分配于大工业和矿山项目，使住宅能分配到的土地与人口城市化需要相比更显不足，导致住宅用地供给不足型土地价格上涨。当然，最近几年，由于住宅用地拍卖价格较高，对住宅用地的比例比之前几年有所上升。但从城市人口规模与住宅供应存量的缺口来看，住宅用地供应仍然不足。从表3可以看出，建设用地从1999年的每亩平均7.55万元上涨到了2008年的每亩平均41.82万元；而住宅用地每亩则从90年代初的几万元，上涨到了2007年的75.38万元。住宅用地价格的上升，加上住宅供给不适应于城市化人口的需要，住宅供给小于住宅需求，推动住宅价格持续上涨。住宅每平方米价格从1987年的408.18元上升到2007年的3 645.18元，平均年价格上涨率为11.5%。

因此，房价快速上涨的原因之一是住宅供给量不足，而住宅供给量不足的原因又使存量住宅供给与住宅需要之间存在着较大的缺口，每年住宅建设用地供给不足。住宅用地供给小于需求，势必推动地价上升，而地价上升和住宅供给量不足，两个因素又推动房价快速上涨。

如果2040年城市化水平提高到80%，城镇人口将达到11.6亿，如果每人住宅面积按照50平方米计算（考虑包括已经建设和今后可能还要建设的一些大户型和别墅等），城镇住宅面积要在2007年127.34亿平方米的基础上，再增加452.66亿平方米。假如容积率按照3计算，还需要增加住宅建设用地2 263万亩，2008年到2040年每年平均需要供给住宅建设用地71万亩。但是，考虑中国城市化已经滞后15%左右，未来10年可能是城市化的加速时期，并考虑消化目前已经存在的城镇住宅供给和需求存量方面的缺口，住宅建设用地每年可能需要100万亩。如果供给小于此数，或者超大户型住房和别墅用地较多，包括一户购买多套住宅，住宅用地价格和房价，势必会快速上涨。

（二）土地政府垄断供给型住宅涨价

中国土地的供给市场，除了政府行政限制土地的供应量外，另一特征就是政府垄断。政府一家垄断性出让供应土地，许多个房地产商和其他用地商较为充分竞争性需求和购买土地。地价形成机制为：需求竞争者出最高价者为中标，一般也即成交价，而对于政府定的最高价没有其他的土地供应者与其竞争，没有使地价下行的其他土地供给者的竞争压力。

政府垄断的土地供应市场使城市地价持续走高。从北京市住宅用地挂拍招价格来看，从2003年的每平方米1 600多元上升到了2008年的3 800多元，有的地块高达4 500多元。

统计显示，2008年5月份北京成交的住宅及商业用地整体溢价率（成交价高于底价的比例）达59.76%。其中，14块土地成交价高于底价。优质地块的成交价格普遍高出底价100%以上。在土地尤其是住宅及含住宅项目用地成交大幅上涨的同时，住宅及含住宅项目用地的楼面价环比也出现了明显的上涨。统计显示，2008年5月成交的10宗住宅类用地楼面均价为3 823元/平方米，环比4月份上涨了6%，比3月份上涨34%[4]。而一些地方除了政府的一级垄断外，还出现了特大房地产企业对土地的二级垄断。这又为房价进一步上涨形成了推动力量。因此，政府一家垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局，是除了土地供应小于土地需求外，推动房地产价格持续上升的最重要的原因。

舆论普遍指责房地产商的暴利推高了房价。但是，如果土地供应是一个竞争性的市场，土地和房屋的供求缺口不大，基本平衡，房地产商就不可能获得需求远大于供给和垄断土地房屋的暴利，其利润就会平均化，回归合理的范围。

（三）政府房地产财政推动的房价上涨

卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的：先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让也在政府手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。2007年全国土地出让收入近13 000亿，其中招标拍卖挂牌出让土地收入超过9 000亿元，占土地出让总收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府3项收入（税收和税收分成+卖地收入+收费和罚款）约35 000亿的40%左右。需要注意的是，卖地收入和收费罚款收入基本上没有进入政府财政预算内管理。

日益走高的土地出让金、政府税务部门和各有关部门对房地产项目征收的其他税费，以及要求房地产商承担的公共配套项目，是推动房价上升的最重要的构成性因素。有研究表明，政府的出让金、税收和各种收费，占城镇住宅房价的一半。全国工商联在2008年的全国政协会议上，递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料，其房地产商会2007年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%。其中，3个一线城市中，上海的开发项目流向政府的份额最高，达64.5%；北京为48.28%；广州为46.94%。其调查显示，房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高，达到58.2%，为最主要的组成部分。除土地成本支出外，目前我国房地产企业需缴纳的税费占总成本的26.06%，占总支出的19.06%，占总销售收入的14.21%。而在市政工程和公共配套设施中，除了企业为项目本身进行的投入外，这些建设还作为市政工程的一部分参与到城市的功能服务中。开发项目中流向政府的份额占总销售收入的37.36%，企业的剩余所占份额只有26.14%。而如果将各种非税收费以及总成本中的市政建设和公共配套设施投入也加入到政府收入份额中，那么政府的收入份额就要超过40%。从单个城市来看，上海的开发项目总销售收入中流向政府的份额最高，为61.84%，企业剩余只有4.15%；而北京流向政府的份额为42.42%，企业剩余只有11.87%。报告认为，“土地财政”让政府成了最大的受益者。由于政府所得部分在房地产开发成本中是刚性的，这就使得近年来房价居高不下，从而相对降低了居民对住宅的购买能力[5]。

卖地财政推高了地价和房价，侵蚀了城镇购房居民的利益。2007年，一至三季度，70个大中城市的土地交易价格累计平均上涨12.8%，其中，一季度上涨9.8%，二季度上涨13.5％，三季度更是突飞猛进，涨幅高达15％，四季度的土地交易价格同比也上涨了10.7%。而从房价看，工业用地一般价格较低，甚至零地价出让，挂拍招的一般是住宅用地。这样，卖地财政的相当部分进入房价构成，并且年年上涨，成为强劲推动房价上升的重要原因。2007年全国房价涨势凶猛，一至三季度，70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%。其中，一季度上涨5.6%，二季度上涨6.3%，而三季度更上涨了8.2%，四季度则更是上涨了10.2%。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，卖地财政，也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。

（四）房产持有成本过低推动的房价上涨

在许多国家，居民持有房地财产，每年需要向政府按照房屋价值的一定比例交税，加上房屋管理的保安、卫生、小区照明、绿化等支出，再加上房屋的维修等费用，成为居民房屋财产的持有成本。除了住宅的价格水平外，居民购买房屋后的持有成本越低，对住宅的多套和大面积需求就越大；反之，持有成本越高，对住宅的多套和大面积需求就越小。因此，房产税实际上是控制房屋的超居住需要需求，即投资性和投机性需求，进而抑制房屋价格水平的一个手段。

相对于美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴西等人口稀少的国土大国，中国人多地少，并且山地占了2／3，超豪华大面积住房、土地利用率低的别墅、一家有多套住宅，是中国国情所不容许的。但是，从中国目前的住宅存量、供给和居民持有情况看，一是住房地产开发商愿意建造大面积的住宅，不愿意建造小面积的住宅。其中一个重要的原因是，因购买住宅后的持有成本很低，住宅需求者更愿意购买大面积的住宅，而不愿意购买小面积的住宅。二是城镇居民拥有多套住宅的比例较高。三是许多土地用于别墅建设。一栋别墅多则占用1亩土地，少也占用0.5亩。2004年以前的别墅用地查不到数据，2004―2007各年，别墅用地分别达201.43、26.03、23.93、68.33公顷，合计4 795亩。按照别墅的人口容纳能力，只解决了28 775人的居住需要；而如果用来建造普通多层住宅，每套90平方米，则可以满足32万人的居住需要。因此，大面积超豪华住宅、户有住宅多套和别墅需求，是推动多年来地价和住宅价格持续上升的重要原因之一。

如果2040年时，中国城镇60%的居民有两套住宅，并且每套住宅为180平方米，那么这部分居民住宅用地就需要4 176万亩，比三口人一套住宅每人40平方米，多用土地2 784万亩。如果2040年城市居民中20%居住在别墅中，每户三口人别墅用地按照0.5亩计算，那么仅居住别墅的居民用地就需要1.93亿亩。可以看出，如果中国城镇居民到2040年每户有两套以上的超大面积住房，有20%的居民住别墅，那么住宅用地就会比城市化80%的水平下，每户三口人平均拥有120平方米的一套住宅，多用地2亿多亩。因此，如果中国住宅的持有成本非常低的这种局面不加以改观，如果大面积超豪华住宅、每户拥有多套住宅和别墅需求过大得不到抑制，加之中国人口太多、土地太少，中国的房价未来还会持续快速上涨。

总之，可以得出结论，中国的房价太高，80%需要住房的居民买不起房屋，其深层次的原因是政府的土地供应行政制度、垄断性的卖地体制、地方政府的房地产财政以及房屋的持有成本过低。