易宪容：论中国住房公共政策基本原则与框架

摘要：在现代社会，住房作为衣食住行的核心，它在生活中的重要性是任何商品都无法比拟的。它不仅是每一个人最为基本、购买价值最高的生活必需品，而且也是个人财富持有水平及生活环境如何的标志。因此，在现代社会，任何一个国家都会对住房制定各种各样的政策以便保证居民的基本居住权，尽量地让住房分配公平合理。也就是说，政府的住房政策对住房市场的资源配置、住房公平分配、住房利益协调与调整是十分重要的。

关键词：中国 住房政策 原则 框架

一，问题提出

在现代社会，住房作为衣食住行的核心，它在生活中的重要性是任何商品都无法比拟的。它不仅是每一个人最为基本、购买价值最高的生活必需品，而且也是个人财富持有水平及生活环境如何的标志。因此，在现代社会，任何一个国家都会对住房制定各种各样的政策以便保证居民的基本居住权，尽量地让住房分配公平合理。也就是说，政府的住房政策对住房市场的资源配置、住房公平分配、住房利益协调与调整是十分重要的。

在中国1978年以前的计划经济体制下，没有住房市场，城镇居民采取公有住房实物分配的方式。在这样的住房制度下，住房建设投资不足、住房供应短缺、居民住房条件难以改善、住房分配的不公平等问题十分严重。1980年起，中国城镇住房制度开始改革，但直到1998初年住房制度改革的进展是十分缓慢的，住房问题的矛盾也越来越突出。1998年7月，中央政府宣布了住房制度全面改革的通告(即住房的23号文件)[①]，该文件决定从1998年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化。按照23号文件的要求，国家相关部门陆续出台了一系列刺激住房消费，鼓励和扶持住房消费需求的金融、税收等配套政策。正因为这些住房制度的改革，从1998年起，中国的住房市场得到前所未有的发展，城镇居民住房条件得到很大程度改善。1978年人均住房面积为6.7平方米，1998年只有9.3平方米，而2005年则达到了26.1平方米(隆国强，2008)。也就是说，住房制度改革改善了居民的住房条件、增加了居民的财富、促进了资本市场的发展及宏观经济的增长与稳定等(朱亚鹏，2007)。

但是，住房货币化改革启动后，住房分配的不平等状态不仅没有改变，反之在改革过程中进一步恶化，并随着住房市场的快速发展又形成了不少新的严重的经济与社会问题，特别房价过高引起的问题更是突出。因为，住房价格上涨过快，使得绝大多数居民无能力承担而远离市场，住房市场成为投资为主导的市场;房价过高，不仅吹大了住房的泡沫，而且使得银行及金融市场潜在的风险越来越大(美国金融危机是也);房价过高不仅严重地阻碍了国家经济战略的转移和产业结构的调整，而且也导致了居民消费的严重挤出;同时，住房市场也成了一种主要的财富转移与分配机制，使得全民财富短时间内向少数人聚集，使得居民之间的财富分配越来越不合理，财富分配两极分化越来越严重，社会冲突与矛盾由此而起;还有，掠夺性地使用土地资源，土地使用效率极低[②]，国内城市化的过程中土地使用浪费十分严重;贪污腐化严重，最近查出的不少贪污受贿的大案要案都是与土地交易与住房的交易有关等。可以说，当前由于房价过高而引起住房市场的问题已经无以复加了。

那么，为什么中国住房市场的问题与矛盾会越来越多、越演越烈?原因何在?在本文看来，根源就在于中国住房市场只有住房产业政策、住房政策，而没有住房公共政策。所谓的住房产业政策是指国家根据住房发展的要求，通过税收政策、金融政策等来调整住房产品结构与生产企业组织形式，以便保证住房市场按照政府意图实现市场的供求关系平衡。它所关注的是住房市场产品的供求关系。住房政策涉及到与住房相关的土地、融资、开发、租赁、销售等各个方面，主要是如何帮助低收入者或特殊人群解决基本的住房条件问题。它所关注的是对政府依赖不同的人如何通过政府政策资助解决基本的住房条件。所谓的住房公共政策是指依据特定时期的目标和公共政策的基本程序，通过国家的公共权力来协调住房市场各主体与利益集团之间的利益关系，以便达到住房市场各种主体之间的利益均衡的行为准则。也就是说，住房公共政策所关注是住房市场各主体之间的利益调整与平衡，关注的是住房市场当事之间的利益关系的协调。

从上述住房公共政策的基本含义可以看到，当前国内住房市场许多问题与困境就在于没有协调好住房市场当事人之间的利益关系，就在于住房市场当事人之间的利益分配没有达到公平公正。特别是，中国住房市场基本上是由政策主导的市场，或“政策市”，如果当前的住房政策不能够调整与协调好住房市场当事人之间的利益关系，那么这个市场不仅会问题丛生，而且也无法持续稳定的发展。因此，全面地研究中国住房市场的公共政策，并在此基础上确定中国住房市场公共政策的基本原则与框架、建立起相应的可执行制度，既是化解当前住房市场问题与困境的关键所在，也是保证中国住房市场能够持续稳定发展的关键所在。

本文的结构是，第二部分探讨了中国住房市场公共政策的前提与基本原则;第三部讨论了中国住房市场的公共发展模式;第四部分研究了中国住房市场的土地公共政策;第五部分研究了中国住房市场的金融公共政策;第六部分研究了中国住房市场的税收公共政策;第七部分研究了中国住房保障体系的公共政策;第八部分结语。

二，中国住房市场公共政策的前提与基本原则

所谓的住房市场公共政策是指国家(政府)与公民就住房市场的利益通过一定程序共同作出决策选择，并通过国家公权力来调整与解决住房公共利益的过程与行为准则(易宪容，2009)。也就是说，住房公共政策的本质或核心就是如何来协调和调整住房市场当事人之间的利益关系，以便让居民的住房福利条件不断得以改善，以便让住房市场能够持续稳定的发展。在中国，住房市场公共政策是建立在以下三大前提条件上的。即个人基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性及城市土地的国有性。

首先，住房基本条件的天赋性是指每一个中国公民的基本居住权是与生具有的，他从出生的第一天起我们社会就有责任来保证每一个公民基本的居住权利。也就是说，从个人基本居住权的天赋性来看，住房问题是一个完全的公共性问题。因为，住房问题涉及到每一个公民的基本居住权利。而且每一个公民的基本居住权具有原则上的优先性，它是住房市场得以存在与发展不证自明的公理。因为，保证人类每一个人基本的衣食住行，是人类社会得以存在和繁衍的基本条件，也是现代文明社会的基本标志。正因为基本居住权是现代文明社会人类所具有的天赋性，因此，在发达的国家里，甚至于有一定的文明程度的国家里，保证每一个居民住房的基本的自住需求是这些国家住房市场的基本政策或政策宗旨[③]。比如，美国住房政策的宗旨或核心就是要让每一个美国公民能够买得起有支付能力的住房[④]。也就是说，每一个公民的基本居住权的优先性说明了住房问题既关系到每一个人的基本生存条件也涉及社会的文明程度。它是住房市场得以存在与发展的前提。离开了这一基本前提，住房市场其他方面的属性也就无从谈起。

其次，党的宗旨的人民性也是住房市场得以存在与发展的前提。因为，中国是中国共产党领导下的社会主义国家。正如胡锦涛书记在十七大报告中指出的那样，中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工件的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这是科学发展观的核心(《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，2007)。正如十七大报告所指出的，科学发展观在住房市场的具体化就是“民有所居”。

从十七大报告的基本精神来看，中国的经济发展比如住房的发展，并非仅是追求GDP高低，追求住房增加多少产值，追求住房可以带动多少产业的发展，而是要看它是否符合绝大多数人的利益，是否能够不断地提高全体中国人的住房福利水平[⑤]。如果我们的住房市场仅仅是富人的市场，如果中国住房市场仅仅是为少数人服务的市场，那么这个市场与住房市场的人民性是完全背道而驰，也是与中国共产党的基本宗旨相背离的。

第三，中国城市的土地为国家所有(谢伏瞻，2008)，住房市场的发展是建立在国有土地的基础上的。土地国有意味着什么?不仅在于中国土地为全体的公民所有，而且在于中国土地所有的权能为全体人民服务，人民有权分享土地上的成果。也就是说，尽管中国城市土地中央政府委托地方政府来管理，但最终所有权是全体人民的。人民有权利来转让或收回国有的土地，也有权利来共同分享土地的增值，有权利来分享土地附上物的溢价。正因为中国土地为国有，住房生产的最基本的要素是土地，因此，土地附着物即住房上的利益如何来分配与调整就是以全体人民的公共利益为基础。

可以说，每一个居民基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性、城市土地的国有性，不仅表明住房问题是一个完全的公共性问题，而且表明了它也是住房公共政策制定与确立的前提与基础。在这个前提与基础上，住房市场运行才能够符合广大民众的根本利益，住房公共政策才能体现其公平公正。也就是说，既然住房市场的公共政策是通过国家公权力来调整与协调住房市场所有的当事人的各种利益关系，并以此达到这种利益关系的平衡，那么住房市场的公共政策的基本原则或核心就是如何通过国家公权力来保证每一个公民的基本居住权、如何让最绝大多数居民的住房福利条件得以不断改善。在这个基本原则下，中国住房市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等方面都是在这个原则上建立、展开与发展。离开这个原则，住房市场存在与发展的意义就不一样。因此，我们当前最大的任务就是如何通过立法的方式把这个原则固定下来。比如说，中国要尽快制定《住宅法》。如美国的《住宅法》第一句话，就规定美国住房发展的目标或宗旨，就是要生产让每一个家庭都有支付能力购买的住房，让每一个公民有一个舒适的家。这是美国住房市场得以发展的基础。中国的《住宅法》也要把上述住房公共政策的基本原则制度化，以此来确定中国住房市场发展方向与目标。

当然，任何公共利益并非是一个抽象的概念，也不可还原成某种个人利益。公共利益的识别与获得是需要在一定的程序下经过绝大多数公民参与讨论与博弈才可能得到全体公民的认可并取得共识。也就是说，为了保证住房公共政策的公平公正不仅需要确立公共利益的基础，而且还得设计一套公民广泛参与及对公权力使用的合理限制的程序，通过住房公共政策程序正义性来保证住房公共政策的公平公正。由于幅度有限，对于这个问题在此不作过多的讨论。下面只是在上述中国住房公共政策的前提与原则的基础上来讨论中国住房市场公共政策的基本框架，比如中国住房市场发展模式，土地、金融、税收、住房保障等方面的公共政策，以便确立中国住房市场公共政策的基本内容。

三，住房发展模式是中国住房公共政策的核心

中国住房市场最早开始于广东与深圳。由于广东、深圳与香港有地缘、人缘等便利条件，因此，国内最早的住房市场发展先是走上香港那种高地价、高房价及高福利房的发展之路(杨万汝，2003)。由于这种住房发展模式利益更倾向于房地产开发商及地方政府，因此香港的住房发展模式很快就在国内各地遍地开花。但是，目前中国的住房市场发展模式对香港模式的学习只是学习一半，学习了高房价、高地价，而没有学习高福利房，从而使中国的住房发展模式既无法建立在住房消费性的基础上，也无法保证国内绝大多数居民基本的居住权。

我们可以看到，无论是从香港住房发展模式的基本内容来看，还是从中国的国情来说，香港住房市场发展模式是不适应中国的。一是尽管从这种模式看上去是一百多年来香港市场自然演化之结果，但实际上，这种住房市场发展模式是特别环境下的产物。因为，香港的这种住房发展模式是英国政府在撤离中国以前以行政方式掠夺及转移香港民众财富的一种间接手段。在这种住房市场发展模式下，尽管香港经济在中国改革开放中得到飞速的发展与繁荣，但政府通过这种住房市场让社会大多数民众的财富轻易地转移到了政府官僚、少数房地产开发商及社会精英手上。我们只要看一下香港政府高官及大学教授的工资居世界前列，看看香港少有的几家房地产开发商聚集的财富，以及香港绝大多数民众的住房条件如何差，就能够看出其中的奥妙所在。