尹振涛：中国普惠金融发展的模式、问题与对策分析

普惠金融（Inclusive Finance）一直被视为可以解决金融排斥、减少贫困、促进经济增长、实现包容性社会的一种重要机制（Easterly，2006）。受传统金融排斥和金融创新不足的影响，目前全球有超过25亿的成年人没有正规银行账户，并且发展中国家民众的正规金融机构账户拥有水平远低于发达国家，比如，非洲南部和南亚地区在正规金融机构拥有账户的成年人只有24%和33%，撒哈拉以南的非洲国家不到20%，而收入较高的西欧国家则在90%左右（World Bank，2013；Cull etal.，2013）。近年来，中国金融业随着经济的高速增长而崛起，并逐步成为国民经济最具活力的增长引擎。但由于幅员辽阔、人口众多、经济增长不平衡和收入水平存在较大差异，农民金融需求尚未充分得到满足，小微企业融资环境尚未根本改善，城市低收入人群也很难分享到金融发展的实惠。藉此，党的十八届三中全正式提出“普惠金融”这一联合国和世界银行近年来大力推行的一种将金融惠及所有人群的新理念，作为全面深化改革的主要内容之一。为了更好地服务中央决策，促进中国普惠金融健康可持续发展，本文试图界定普惠金融概念的内涵与外延，归纳中国普惠金融的不同发展模式，分析当前该领域存在主要问题，并藉此针对性地提出相应对策。

一.普惠金融概念的内涵和外延

普惠金融理念源于“人人生而平等”的思想，具体表现为“无论是穷人还是富人，生来就应该被赋予平等地享受金融服务的权力”。受制于信息不对称、规模经济等客观因素，贫困人口和欠发达地区常常被排除在正规金融体系之外，难以获得贷款、储蓄、保险和支付结算等基本的金融服务。为消除在金融领域存在的不平等现象，联合国于2005年，首次提出了普惠金融，即一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，其原则是以可负担的成本，为所有社会主体特别是传统金融长期以来忽视的欠发达地区和低收入人群提供相对平等的金融服务。

要充分理解普惠金融的内涵，应该从以下六个方面进行诠释：一是，普惠金融表达一种理念。普惠金融强调的是一种政策向往，其政策不具有强制干预性，不违背市场经济的基本原则，而是建设性的、温和的、鼓励与激励并重的措施。二是，普惠金融需要金融创新。为了让所有人都能够获得金融服务的权利和机会，就必须在制度、机构和产品等方面进行全面的创新。三是，普惠金融侧重弱势群体。虽然普惠金融要求惠及所有人，但由于大型企业和富裕人群事实上己经或更容易获得金融服务，因此，普惠金融的主要任务就是要把被传统金融服务排斥在外的弱势群体纳入到服务范围内。四是，普惠金融实现有效需求。普惠金融致力于满足所有人的金融需求，但这个需求是有效需求。那些虽然有金融服务需求，但并不具备相应能力获得该服务的群体，是不能有效获得此服务的。五是，普惠金融体现相对平等。普惠金融为所有人提供获得金融服务的平等机会，但这个平等是相对平等，不是绝对平等。因此，对于弱势群体，普惠金融应首先确保他们可以获得最基本的金融服务，同时尽可能的降低服务其获得成本。六是，普惠金融考虑成本可担。普惠金融的发展虽然具有一定的政策性，但并不是不计成本的。有些个体和企业，客观上没有金融服务的需求，花大代价为其提供金融服务是没有效率的。因此，发展普惠金融还应该警惕出现金融服务供给过度的状况。

普惠金融的外延主要涉及边界问题，即普惠金融的服务对象的范围。结合中国经济社会发展水平及普惠金融体系的内涵，中国普惠金融体系所重点强调的服务对象应该涵盖以下三类群体。一是，农民。由于缺乏可抵押品，担保能力低，个人信用记录不完善等，农民很难获得银行贷款，而证券、保险等其他金融工具更鲜有机会涉足。因此，农民是普惠金融体系中最主要的服务对象之一。当然，由于我国经济发展水平参差不齐，部分东部发达地区的一些农民不仅脱离了贫困，事实上进入了富裕阶层，因此，这部分农民并不在普惠金融服务范围内。二是，城市低收入人群。由于商业性金融机构追求利润和效率的最大化，因此往往容易忽视穷人等弱势群体的存在。因此，即便是在经济发达的城市，那些低收入人群仍然很难获得公平的金融使用权和更加适合的金融产品。三是，小微企业。由于抗风险能力低、抵押担保品不足、信息难以获得等原因，小微企业也比较容易被排斥在传统金融服务之外。因此，小微企业融资难一直以来都是一个困扰世界各国的难题。当然，普惠金融服务的对象还应该关注残疾人、老年人、贫困大学生等那些处于弱势地位的特殊群体。

二.中国普惠金融的发展模式

虽然普惠金融在2013年底首次被中央文件提及，但事实上，随着我国金融体制改革及金融市场发展，在各方的努力下，我国已初步形成了以“政府为引导、市场为基础”的服务格局，呈现出以下四种模式。

一是，政策引导型。自2004年以来，中央连续十二个“一号文件”都是围绕三农问题，其中都对农村金融改革提出了具体要求。在2014年和2015年的“一号”文件中，都要求商业银行扩展乡镇服务网络，建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制，强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力。2013年8月和2014年4月，国务院先后发布《关于金融支持小微企业发展的实施意见》和《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，为切实解决小微企业融资难和建立完善的农村金融体系提出了具体方案。各部委和单位也积极贯彻落实文件精神，联合或分别出台相关部门规章，通过激励优惠政策或差异化监管政策支持农村金融、小微企业及扶贫工作。例如，央行实行差异化的存款准备金率，对涉农贷款或小微企业贷款比例较高的城商行、农商行、农合行和农信社执行较低的存准率。央行还通过灵活运用再贷款、再贴现等货币政策工具以及对信贷规模和投向的政策引导，不断加大金融机构对“三农”和小微企业的支持力度。监管机构则通过降低致力于为农村金融或小微企业服务的金融机构的准入门槛，放宽其存贷比、不良贷款容忍度等相关监管标准，引导和鼓励金融机构服务于农村和小微企业。

二是，财税扶持型。财政补贴和税收优惠是推动普惠金融发展的重要保障，通过协调财政资金直接向目标群体或中小金融机构提供信贷支持、贴息补助和奖励，并通过税收政策间接引导金融机构创新相关产品。例如，中央财政拨付专项资金设立担保基金，鼓励金融机构向符合条件的困难群体发放小额贷款，并给予贴息支持。2013年累计安排贴息资金5.6亿元，计划引导金融机构发放扶贫贷款约144亿元。对符合条件的村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等3类新型农村金融机构，以及基础金融服务薄弱地区的金融机构网点，按照贷款平均余额的2%给予补贴，2013年拨付补贴资金41.05亿元。对涉农贷款平均余额增长超过15%的县域金融机构，按照增量部分的2%给予奖励，2013年拨付奖励资金20.90亿元。对金融机构小额农户贷款利息收入和保险公司农业保险保费收入免征营业税，并减按90%计算应纳税所得额。对农村信用社、新型农村金融机构以及县域以下法人的农村合作银行、农村商业银行，继续实行3%的营业税率。

三是，市场主导型。为进一步扩大市场或提高竞争力，多数金融机构主动下沉服务领域，拓展服务网点覆盖面。目前我国县域银行业金融机构物理网点共11万个，乡镇新布设ATM、POS机等电子机具231万台，在40万个行政村设置了助农取款服务点；农村保险服务网点已增至2.2万个；全国约有3.8万个农村金融机构网点接入了人民银行跨行支付系统，4万个农村地区银行营业网点开办了农民工银行卡等特色服务。还有一些中小商业银行设立专营机构、特色网点，其中相当一部分已经建立起自己的支农惠农、服务小微的市场品牌。例如，农行率先推进三农金融事业部改革，推出了“金穗通宝卡”和“金穗惠农卡”等品牌。建行成立了“信贷工厂”模式的小企业经营中心，推出了“速贷通”、“成长之路”等业务品牌。

四是，践行公益型。监管机构和金融机构积极履行社会责任推广普惠金融理念，与公共服务和民生保障领域密切结合，对公共教育、社会保障、医疗卫生、就业服务、住房保障等领域进行贷款支持并参与到弱势人群和地区的开发之中。2006年以来，央行以小微企业、农户等主体为对象，开展了小微企业和农村信用体系建设工作。截至2014年初，央行共为243万户小微企业和1.51亿农户建立了信用档案。从2011年底，保监会率先成立保险消费者权益保护局以来，“一行三会”相继成立金融消费者保护部门，具体负责金融消费者维权、金融知识普及教育等工作。央行推动的全国性“金融知识普及月”，以及中国金融教育基金会发起的“金惠工程”等活动也已取得了较好的效果。

在政府和市场的共同作用下，针对农民、小微企业、城市低收入人群以及特殊群体等的普惠金融服务体系初具雏形，规模增长较为迅速。仅以贷款余额为例，截至2014年初，全国金融机构涉农贷款余额为20.88万亿元，同比增长18.4%，增速高于其他各项贷款4.5 个百分点；全国用于小微企业的贷款余额达17.76万亿元，占各项贷款余额的23.17%，增速高于其他各项贷款5.4个百分点。截至2014年3月末，全国贫困地区人民币各项贷款余额2.89万亿元，同比增长19.4%，比全国平均增速高出5.5个百分点。

三.中国普惠金融发展存在的主要问题

虽然在多部门的共同努力下，中国普惠金融体系初具雏形，普惠金融服务不断完善。但是，通过深入分析可以发现，中国普惠金融体系在提升金融服务的覆盖率、便捷性、可得性、安全性等方面，还有较大的提升空间。

一是，农村金融网点少、账户普及率和使用率低。在城乡二元金融结构背景下，我国县域和农村金融发展水平仍明显滞后于城市。可以说，中国发展普惠金融的重点在县域，难点在农村。而县域和农村面临的第一的难题，就是金融机构的网点密度低。中国县域面积占国土面积的92.4%，县域人口占全国人口的74.4%，但是县域金融机构网点仅占总网点数的58%左右；从密度上看，县域每1000平方公里拥有网点13.2个，远低于城市的114.6个；从人均上看，县域每万人拥有网点1.2个，仅为城市地区一半。2010年中央一号文件曾提出，争取3年内消除金融服务空白乡镇，但由于实际工作开展难度很大，目前仍有1000多个乡镇没有金融网点，金融服务难以开展。其次，金融账户普及率低。截至2014年初，县域银行个人结算账户普及率仅为58%，而城市地区则为74.1%。同时，县域账户的使用率低，其休眠率为20.3%，远高于城市的7.4%。此外，县域账户用途单一，主要为存贷汇等传统业务。第三，存贷比低。农民贷款的频率高、数额小、抵押或担保少，单笔业务成本高，这些都导致了农村地区存贷比远低于城市地区。抽样调查显示，农村地区获得贷款的人口比重城市低1.36个百分点。截至2014年初，全国县域存贷比仅为44.7%，远低于城市地区的82.8%。同时，县域贷款余额占县域GDP的比重为58%，而城市地区则为208.8%，这表明县域信贷资金投入产出比例低。第四，金融基础设施落后。目前，我国农村征信体系尚未健全，信用建设滞后。截至2014年初，农户信用档案覆盖率仅为44%，并且主要为农信社自行采集。

二是，小微企业仍然存在融资难、融资贵等问题。在普惠金融较为完善的环境中，小微企业在正规抑或非正规金融机构拥有账户、并经常使用，很可能带来较高的收入和投资，企业发展也会更加健康和可持续（Dupas and Robinson，2009、2011；Karlan and Zinman，