梁妍慧：社会领导体制改革的现状与思路

［摘要］针对传统社会领导体制出现的“缺位”“越位”以及部门之间职能交叉、相互推诿、管理低效等问题，各地在实践中探索出了社会领导体制的三种模式。分析各类模式产生的条件及其利弊，认清党中央提出的社会领导体制改革的方向与原则，明确社会领导体制改革的新理念，提出今后深化社会领导体制改革的具体路径，必将为推进社会领导体制改革提供有益的借鉴。

［关键词］社会领导体制改革；现状；总体思路

所谓社会领导体制，就是党领导社会的体制，具体是指与各级党委在社会建设和管理中所担负的领导职责相对应的机构设置与运作方式的制度安排。也就是党中央提出的，在建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局中，各级党委将建立何种机构与方式来实施领导。这已成为深化社会领导体制改革的具体路径与组织保障。本文主要探讨地方党委领导社会的体制。

一、传统社会领导体制面临的困境

新中国成立后，国家为了利用有限的资源推进现代化建设，实行了高度集中的计划经济体制。与此相适应，为了整合一团散沙的社会人群，实行了以党代政、以政代社、党政社“三位一体”的社会领导与管理体制。在这种社会领导体制中，“单位”成为主要甚至唯一的社会组织载体，社会上每一个人都被囊括到一个个的单位中，每个单位又以不同的方式隶属于政府行政机构，无论是基层农村、企业，还是上层党政机关、群团组织，都具有了相应的行政级别和所有制性质。然后，国家又按照严格的行政级别和所有制性质来分配社会资源，并在每个单位中建立了党组织，成为本单位的领导核心和主导力量。依靠这种具有高度行政依赖性的单位制，国家将分散的个人集中于单位，单位又集中于国家，党又领导国家，形成了党政社“三位一体”“行政一体化”的金字塔。这种以党代政、以政代社的高度一元化领导体制，便成为计划经济时期党领导社会体制的主要特征。

高度行政化、一元化的社会领导体制，在应对新中国成立后的严峻形势、解决面临的一系列社会危机中，保证了国家对社会成员的有效控制与社会资源的集中调配，使新中国在成立初期“一穷二白”的情况下，实现了社会安定、民众团结、综合国力大幅提升，其历史作用不容否定。

然而，改革开放以来，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式等日益多样化，引发了社会结构、社会组织、社会人群的巨大变化。这种变化冲击着传统的社会领导体制，使以行政单位制为主的社会整合功能严重弱化，使高度集权、主体单一的社会领导体制越来越陷入困境。

(一)社会人的出现，使原有的社会领导体制出现“缺位”现象

社会人，相对于单位人而言，主要指游离于传统单位体制之外的“自由人”，如个体工商户、私营企业主、自谋职业者、农民工、失地农民、失业人员等。一方面，这些人流动频繁，竞争与自我意识强烈。他们在农村不依附土地，在城市不依附单位，在社会生活中不依附某行政组织，在法律允许的范围内自由流动、自主择业、自由安排生活。由于他们是完全依靠自身的努力在激烈的市场竞争中谋求生存，因而拼搏意识、创业意识、竞争意识、自我意识和维权意识十分强烈。这是社会进步与积极的一面。然而，另一方面，这些人又普遍存在焦虑感和动荡不安感。由于工作与生活的不安定，他们始终处于动荡之中。他们与用人组织之间仅存在用工关系、劳资关系，对组织的归属感薄弱。自我意识和维权意识虽然强烈，但在社会化的利益诉求表达渠道与参与机制不健全的情况下，他们的利益诉求无法通过原有单位这一传统体制来表达，只能通过一些非正常渠道表达，如上访、拦车甚至群体性事件。上述社会人新特点的出现，引发了一系列新的社会问题。例如，流动性强，致使社会治理出现空白与盲点；自我意识强烈，造成利益诉求多元化和无序化；焦虑感强，使社会稳定出现新的巨大压力；归属感弱，使政府难以对其进行有效的动员和管理。总之，由于社会人脱离了传统单位管理体制，既无法享受政府提供的各种公共服务，也使政府难以对其实施管理，从而出现政府管理的空白和盲点，造成政府管理的“缺位”。

(二)社会组织的出现，使原有的社会领导体制出现“越位”现象

社会组织，是指公民为实现特定目标，自愿组成的从事各种非营利活动的群体，也就是通常所说的民间组织，如社会团体、民办非企业组织、基金会等。社会组织的出现，是市场经济发展的必然选择。市场经济的发展引起了利益格局的分化，出现了多元化的利益主体，各种利益主体为了维护自身利益，迫切需要建立自己的组织，这就对发展社会组织形成了强烈的现实需求。与此同时，党和政府也需要社会组织来弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足。在市场“讲效率不讲公平”，而政府存在垄断性、科层制，难以满足多元化的公共需求的情况下，十分需要具有非营利性、志愿性、灵活多样等优势的社会组织来弥补市场和政府的不足。因而，社会组织就成为党和政府在反映群众诉求、促进基层自治、提供公益服务、维护社会稳定等方面不可缺失的重要力量。然而，在传统的社会领导体制下，党和政府处于公共权力的中心并在社会管理中处于绝对支配的地位，对所有社会事务实行大包大揽，既是社会治理的唯一主体，又是社会资源的唯一掌控者，这造成社会治理主体单一，出现社会治理“越位”现象。具体表现在：

一方面，政府挤压了社会组织生长的空间，使社会组织既不具备参与社会治理的可能性，又压制了社会组织参与公共事务的积极性，使公众无论遇到什么问题都找政府，增加了政府处理社会问题的难度。另一方面，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，政社不分造成政府负担沉重、社会治理成本过高、治理手段单一、治理效率低下。这种治理主体单一造成的“越位”现象，已严重不适应社会发展的需要。

(三)社会问题和社会事务的增多，使原有的社会领导体制出现部门职能交叉、机构重叠、相互推诿、管理低效等现象

伴随着脱离单位制的社会人和社会组织的出现，一系列新的社会矛盾、摩擦与冲突相继涌现，引发了一系列新的社会问题和社会公共事务。如流动人口管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理、突发群体性事件、突发公共事件、犯罪率上升、环境污染、食品安全等。这些新出现的诸多问题都有一个共同特点，即涉及面广，跨地区、跨部门、跨行业，关联性强，突破城乡、部门壁垒，仅靠一个部门、一个地区难以解决。例如，流动人口管理涉及公安、教育、文化、卫生、社保、住建、计生、工会、妇联、共青团等多个部门；空气污染治理涉及环保、气象、住建、园林、发改委、财政等部门；

食品安全更是牵涉到农业、商务、质检、药监、工商、卫生等多个部门。这就要求职能部门高度协作，共同治理。但是，现有的政府部门职能越分越细，机构设置越来越多，出现职能交叉、多头管理、相互推诿、管理低效等严重问题。再加上部门之间封闭分割，信息不畅通，资源不共享，管理依据不一，各自为政，造成管理重复、资源分散、人力浪费，其结果出现管理上的漏洞和真空。

二、现阶段探索社会领导体制改革的若干模式

针对上述传统社会领导体制的弊端，特别是部门职能交叉、相互推诿的问题，各地在实践中探索建立了以下三种社会领导体制的模式：

(一)以中央和大部分省区市为代表，依托政法系统建立的综合协调领导体制

目前，中央和全国各省区市建立的社会管理综合治理委员会，是由1991年成立的社会治安综合治理委员会于2011年更名而来的。1991年成立的中央社会治安综合治理委员会，是鉴于20世纪80年代，社会上出现了一系列严重的治安问题，刑事犯罪有增无减，群众生活与工作缺乏安全感，党中央实行“严打”方针而设立的领导机构。其定位为：协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作，下设办事机构―――办公室，与政法委机关合署办公。社会治安综合治理委员会成立时，中央已认识到，产生刑事犯罪等社会治安问题的原因是极其复杂的，既有思想根源和社会根源，也有社会管理机制不健全等诸多因素。因此，单一的打击并不能改变社会治安的严峻形势，必须综合运用思想的、政治的、行政的、法律的等多种手段，制定“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等六方面工作范围，建立涉及党政机关、社会团体等40多个成员单位的机构。这种综合治理体制，相对于单一“严打”的做法，是一大进步。无论从工作内容上、工作方式上，还是从工作思路上，都对流动人口的治安管理、刑释解教人员的安置帮教、预防青少年违法犯罪、群防群治等方面，起到了较大的协调、联动作用。

进入21世纪以来，社会建设不仅面临着维护治安、社会稳定等老问题，而且面临着流动人口服务管理、突发公共卫生食品事件处置、上访人员处置等过去不凸显的众多新问题。鉴于此，党中央不仅在十六届四中全会、十六届六中全会通过的决定和十七大报告中，提出了加强和创新社会建设与管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，而且于2011年9月，将中央治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，对其职责和成员单位进行了必要调整。规定其职责为：负责协调指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于加强和创新社会管理的决策部署，重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决；对各地区各部门开展的社会管理工作情况进行督导检查；总结推广各地区各部门在社会管理中的成功经验和做法；加强对社会管理有关重大问题的研究，提出加强和创新社会管理的重大政策措施建议；协调、指导社会管理法律制度建设。其成员单位也由党政机关、社会团体、企事业等40个增加到51个，进一步充实了工作力量，并明确提出：更名，不只是名称的变化、职责任务的增加、成员单位的增多，更是工作理念、工作思路、工作内容、工作方式的转变。

从实践来看，中央及各省区市社会管理机构在成立的20年(从1991年成立社会治安综合治理委员会算起)中，主要依托的是政法系统，特别是公安、司法等部门。长期的工作理念、体制、方式等都侧重于“刚”性手段，即打击、拘留、管制、遣返，目标侧重于治表，即减少违法犯罪、维护社会治安和秩序。这种传统的工作理念、工作思路、工作手段，虽然对打击社会犯罪现象起到了一定的遏制作用，但却难以适应社会建设多项任务的需要，转变起来也需要相当长的过程。

(二)以北京市为代表，建立一个独立的党政一体的大协调领导体制

2007年，北京市在贯彻党的十六届六中全会和十七大提出的“创新社会管理体制”的要求中，对“社会建设与管理机构设置”这一问题进行了深入调研，经反复论证，中共北京市社会工作委员会(以下简称市社工委)、市政府社会建设工作办公室(以下简称市社会办)于2007年12月2日正式成立。市社工委是市委的派出机构，市社会办是政府的组成部门，市社工委和市社会办合署办公。2008年初，北京市社会建设工作领导小组及其办公室又成立，共有38个成员单位(2011年增至46个)，组长由时任市委书记刘淇担任，第一副组长由时任市长郭金龙担任。领导小组办公室设在市社工委和市社会办。2009年底，各区(县)社会工作机构和社会建设工作领导小组及其办公室相继成立。至此，形成了市―区(县)―街道(乡镇)―社区(村)纵向排列的工作机构。上述社会工作领导机构的职责为：

研究制定全市社会建设的总体规划、重大方案和重要政策，宏观指导、统筹和督促检查全市社会建设重点任务的落实，着力协调社会公共服务、社区建设、社会组织建设、社会工作者队伍建设和社会领域党建等方面的工作。