朱昔群：从干部体制看腐败与反腐败

腐败是一种极为复杂的社会历史现象，在当前，也是人民群众十分关注、引发社会不满的重大问题。胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上将消极腐败的危险列为中国共产党执政所面临的重大挑战，指出“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持”[1]。官员滥用公共权力是腐败的主要表现，具有极大的社会危害性。导致官员腐败现象泛滥的制度因素是不合理的干部体制及其诱发的官场权力运作潜规则。因此，从干部体制的角度研究腐败现象，探讨如何遏制官员腐败意义重大。

一、腐败主要指官员对公共权力的滥用

广义上的腐败指为了私人利益而违背规则滥用受委托的权力的行为，除了政治腐败之外，还包括经济性腐败，如公司职员在经济往来中利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，为他人牟取利益的商业贿赂。此外，在现代汉语的语境中也经常被用来指称生活腐败，既可以指腐化堕落违背道德的生活方式，也可以是对超出日常生活水平的享受式消费的调侃性说法。狭义上的腐败，特指公职人员的政治腐败。例如，亨廷顿认为腐败是指“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”，腐败的“形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易”。[2]政治腐败的主体，一般指公职人员，尤其是掌握较多公共权力的政府官员，也有学者将“为个人或极少人的利益而剥夺和压榨绝大多数人的政权”作为腐败的主体。[3]政治腐败的实质是一种在正式程序和规则之外，通过违背法律规范和社会公认行为准则的非正式途径运作公共权力的过程。这种非正式途径如果在事实上形成了对正式程序规则的替代，在权力运作中不得不被遵守时，那么政治腐败即已发展到弥散性的制度性腐败程度。

在当代中国政治生活和公众话语体系中，政治腐败主要指公职人员尤其是党政官员对公共权力的滥用，并以此谋取个人、亲友、小团体等的不正当利益的违纪违法行为。政治腐败在中国历史上由来已久，并带有浓厚的制度性腐败色彩。权力运作名义上的儒学规范与事实上的腐败“潜规则”[4]互为表里，是导致王朝周期律的根本性因素。江泽民曾指出：“历史上的腐败现象，危害最烈的是吏治的腐败，由于卖官鬻爵及其带来和助长的其他腐败现象，造成‘人亡政息’、王朝覆灭的例子，在中国封建社会是屡见不鲜的。”[5]中国共产党建政之后，针对党政干部初露端倪的腐败苗头，通过严厉惩治和群众运动相结合的方式，辅之强烈的意识形态控制，较为罕见地抑制了腐败现象的滋生。改革开放以来，官员腐败现象不断滋长蔓延，成为影响执政党形象、损害党群关系的重大社会政治问题。根据透明国际组织的调查，中国大陆的腐败属于比较严重的程度，在各国清廉指数排名中大致处于70多位，居于发展中国家中流水平。官方也承认，当前“一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化”[6]。

据近年来不断披露的典型腐败案件以及舆论关注的腐败热点来看，中国官员政治腐败已呈现出一定的制度化和弥散性的趋势。从腐败行为的制度许可来看，既有正式制度许可但意识形态和公众舆论否定的特权行为，即“灰色”收入或待遇，如开支惊人且不透明的“三公消费”；也有正式制度否定但潜规则许可的以权谋私行为，如为亲友安排工作、收受礼金、小额受贿等；还有突破潜规则的严重腐败行为，通常情节特别恶劣、涉案金额重大。从腐败主体的层次和关联来看，一是高中级干部违纪违法现象越来越严重，很多干部长期腐败，但一直被“带病提拔”；二是一些地区和部门出现一把手腐败，进而恶化局部官场生态，造成较大规模的团体性腐败，即“窝案”；三是一些关键领域成为腐败重灾区，如交通、国土等部门，许多官职出现前“腐”后继的现象。从权力运行的过程来看，既有权力授予环节的腐败，如买官卖官和“跑官”现象，也有权力运行环节的腐败，包括阻挠当事人正当权益的吃拿卡要型、法定自由裁量权内操作的变通型以及严重触犯法律的犯罪型等；近年来还出现了期权型腐败，即在职时滥用权力，而退职时享受不正当利益。在中国的政治体系中，按照“党管干部”原则，官员的选拔、任用、升迁、管理、罢免遵循一套完整的干部体制。腐败的制度化和弥散性趋势使得人们对这套干部体制产生了严重的质疑。

官员腐败对当代中国社会政治生活带来了极大的危害。一是严重损害了政权的合法性。官员腐败恶化了党群关系、官民关系，民众对腐败问题极为关切。根据人民网的调查，自2002年以来，反腐倡廉成为网民最关心的两会热点话题。[7]对腐败的痛恨，引发了民间强烈的“仇官”情绪，民众自发地以“体制内”和“体制外”作为划分官民的依据，国家与社会的断裂与对立倾向明显。二是削弱了执政党的意识形态功能。中国共产党一向以为人民服务作为政党宗旨，但愈演愈烈的腐败现象对党的意识形态宣传形成了极大的反讽。不仅民众难以认同，对政府有明显的不信任感，官员群体自身也形成了畸形的两面人格，即公开的意识形态话语表述与隐蔽的官本位、拜金主义价值取向合为一体。执政党意识形态应有的导向、辩护、凝聚、动员和约束等功能受到严重损害。

二、官员腐败现象泛滥的原因分析

对于当代中国官员腐败现象泛滥的根源，学术界和理论界提出了多种观点，大致包括“转型说”、“发展说”、“文化说”和“制度说”等。“转型说”认为改革开放以来，中国经济体制的根本性转换和社会的剧烈变迁是腐败的根源。在转型过程中，旧有体制被废止或消解，新的体制尚不完善，权力运作失去强有力的规范，因而非正式运作的腐败现象难以避免。一些国外学者在分析发展中国家腐败现象时，也持类似观点。如詹姆斯・斯科特认为腐败作为非正式的影响过程，可能在正式的政治制度没有能力应对社会对它所提出的要求时最为猖獗。[8]还有的甚至提出腐败功能说，认为腐败的成本如果低于遵循繁琐拖拉的公共秩序的成本，则便利了资本的合理流动。“发展说”认为中国共产党实行的强政府推动主导的经济现代化是腐败泛滥的根本原因。作为后发现代化国家，政府公共部门必须扩充自身的权力与规模，在经济社会发展中发挥越来越重要的职能。一方面，政府广泛而深入的管理甚至直接投资的行为给官员以权谋私提供了更多的机会和便利；另一方面，公民社会尚未成熟，难以对公共权力进行有效的监督与制约。“文化说”认为华人社会固有的注重“情理”而非“法理”的“关系型文化”，是滋生腐败的土壤。如，方绍伟分析了中国人不同于西方的独特思维观念和交往方式，认为以人情观念为纽带的“文化规则”是正式的“政法规则”在制度运行中无法摆脱的外在环境，是政治腐败的根源。[9]

这三种说法都从政治系统的外部环境寻找腐败产生的根源，而且都隐含着腐败存在的必然性与客观合理性，不过这显然违背了执政党的意识形态宗旨以及民众强烈的反腐诉求。这些观点的不同之处在于，“转型说”和“发展说”认为腐败泛滥具有暂时性，随着新的经济社会体制的完善和现代化进程的完成，腐败自然消退。但是，就当前中国官员腐败蔓延的现状来看，显然并未呈现出自然消退的乐观态势，而消极等待则必然丧失反腐败的良机。“文化说”则对消除腐败十分悲观。虽然这种观点揭示了中国官员腐败的社会历史性，但陷入了“文化决定论”的窠臼，难以解释文化自身的变迁以及制度变革对于重塑文化的重大影响。例如，新加坡、香港、台湾以及欧美发达国家的华人社会，腐败的程度和表象与中国大陆有着明显不同。因此，笔者更为认可从政治系统自身的权力运作规则探寻腐败根源的“制度说”。但“制度说”不能停留在如下两个已为实践反证的层面：一是“单纯禁令做法”，制定了若干个“十不准”，却流于一纸空文；二是“民主反腐论”，认为一党专制是腐败的总根源，而多党制是反腐败的灵丹妙药。

任何政治体制下都有腐败现象，任何官员都有腐败的可能。问题的实质在于何种干部体制下，官员腐败的成本较低、风险较小、收益较高，官员更可能演化为腐败分子。从中国共产党党政干部体制来看，党管干部、发扬民主、依法办事、德才兼备、为民服务等原则性要求构成了最表层的制度规范。在实际运作中，围绕党管干部原则，形成了包括干部选拔任用、党内监督、纪律处分等在内的完整规则体系。这一套正式规则在干部体制运作中大体得到遵循，有着一定的制度化和规范化程度。这些正式规则及其包含的党管干部、权力集中的内在逻辑，既是中国共产党赖以推动经济发展、维护社会稳定的体制性优势所在，又存在着纵容腐败滋生的体制性缺陷。

从干部选拔任用体制来看，中国共产党《党政领导干部选拔任用工作条例》详细规定了从资格限定、推荐、考察、酝酿，到决定、任职（或向人大、政府提名），辅之以交流、回避、辞职免职、监督和纪律处分等的完整程序。透过这些规则程序，不难看出，中国共产党干部选任体制凸显了如下特点。一是对上负责、以官选官。尽管规定了越来越多的发扬民主的做法，但干部选任的关键环节和决定权始终掌握在上级主要领导干部手中。如进入选任范围的第一步民主推荐，“民主”的范围并非是普通民众或人大这一法定代表机构，而是党委成员、纪委领导成员、一府两院、人大政协的党组成员或主要领导成员（条例第十二条）。在关键性的拟定为考察对象这一环节，由党委书记办公会酝酿、党委常委会提出建议名单（条例第十六条）。常委会不仅有提名权，干部最终任命“在党委全委会闭会期间，由党委常委会作出决定”（条例第三十三条）。二是“以人为中心的逻辑”[10]和制度模糊。毛泽东说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[11]。中国共产党干部录用主要是通过以人为中心的考察办法来解决，强调择优，而不是通过创设公平合理并被广泛认同的制度来选人。这使得繁琐的选任程序在很多环节并没有制度刚性，而是充斥着模棱两可、操作空间极大的表述。如在民主推荐环节，即要求把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人（条例第十七条）。三是缺乏应有的程序监督和外在制衡。党委及其组织部门既是决定者，也是程序操作者。虽然规定了民主推荐和征求意见的范围，但带有浓厚主观专断色彩的酝酿和考察过程并不透明。人大作为名义上的行政区域最高权力机构，理应对党委行为进行有效制衡，却并无多少人事权。条例甚至规定了党委推荐、由人民代表大会选举、任命的领导干部人选落选后，可以在下一次人民代表大会上再次推荐为同一职务人选；两次未获通过的，才不得再推荐为本地同一职务人选（条例第四十八条）。[12]

从干部权力控制体制来看，中国共产党制定了《党内监督条例》、《党员领导干部廉洁从政若干准则》等党内规章，人大制定的相关法律、国务院出台的相关法规日益严密，但权力滥用仍然有诸多体制空间。首先，从权力分立与制衡方面来看，很多人简单归咎为权力过分集中，实际上中国共产党干部体制对于干部权力也进行了某种程度的分割，但效果模糊。如党的常委会制度，形成了“一头多元”的格局[13]，每个常委既分享常委会拥有的决策权和人事权，又分别担任政府、纪检、公安等部门的负责人，在本部门内部享有不容挑战的权威，各常委之间往往互不干涉对方的“势力范围”。对于党委“一把手”，也规定了“三个不直接分管”，即不直接分管人事、财务、工程项目，但并不能对事实上拥有最终决定权的党委书记构成有效制约。党委与人大、政协、司法机构之间的权力分割也不明确，即使在显规则层面也无法形成应有的制衡。政协属参政和协商机构，并无法定权力。人大虽是法定权力机构，但受党委在其内部设立的党组操作，近年来较为普遍的党委书记兼人大常委会主任的做法，使人大的权力更为顺服地从属于党委。而司法机构则受党委之下的政法委领导。其次，从对权力运作的监督来看，虽然规定了多方的监督主体，但未成体系，各类监督大多流于形式甚至并不存在。上级监督本应最为有效，但由于存在信息不对称，而且上级需要信任和依赖下级完成政绩，再加上选拔任用责任制而诱发的对下属的维护，使得这一监督薄弱。同级监督，往往被权力长期博弈之后形成的“势力范围”均衡所化解。下级监督和群众监督因金字塔形权力结构而不可能，甚至招致严厉打击报复，如前河北省委书记程维高对科级干部郭光允长达8年的迫害。[14]纪委监督，作为专职机构并无独立性，受同级党委领导，其监督工作具有向下性和选择性。媒体监督和网络监督，具有很大的偶然性和受控性。

从干部贪腐惩治体制来看，