李培林：我国加强和创新社会管理的若干问题

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

新中国成立后，在中国共产党的领导下，我国曾采取一系列的措施，迅速清除各种丑恶现象和社会顽疾，荡涤旧社会的污泥浊水，并通过平抑物价、实行充分就业、保障基本生活物品供给、加强社会治安等管理举措，建立起全国统一的社会生活秩序。改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，整个社会也发生了深刻变化。为了适应社会主义民主政治和市场经济的需要，我国在就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、住房、城乡关系等领域，先后进行了一系列涉及社会管理体制的改革，初步形成了既充满活力、又相对有序的社会管理局面。

但是，随着经济社会的快速发展，我国在社会管理方面面临一些新情况、新问题和新挑战，原有的政府统管一切的社会管理方式，在许多方面已经不能完全适应新的发展需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理的体制机制，形成社会管理的新格局。在当前的新形势下，加强和创新社会管理，已经成为我国经济社会建设的一项突出任务和经济社会改革的一个新重点。

今年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表了重要讲话，号召全党正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。5月30日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，专门研究加强和创新社会管理问题。会议指出，随着实际情况的变化，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方，解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力。加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业。

下面我分四个部分谈一下对加强和创新社会管理的认识。

一、我国社会管理体制的基本特征及取得的成就

１．我国原有社会管理体制的主要特征

在近代历史上，我国人口众多，却一再遭受列强蹂躏和历经战乱，国家积贫积弱的根源之一，就是社会的一盘散沙。所以，新中国成立后的首要任务，就是“组织起来”。毛泽东同志1949年9月30日在中国人民政治协商会议闭幕会上号召，“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”。按照这样一种思路，新中国成立后,我国在计划经济体制下,把所有的人都组织在一定的单位中，建立起高度集中的、政府包管一切的社会管理体制。这种管理体制具有以下几个主要特征。

一是政府全能的社会管理体制。政府不仅通过统一计划、统负盈亏、统购统销 、统收统支,建立起高度集中的计划经济体制；也通过干部统一调配、职业身份统一确定、人员统一安置、社会事务统一部署、一切社会活动统一组织等，建立起以政府为中心的全能社会管理体制。社会本身基本上没有相对独立的发展空间。

二是以“单位”为基础的从业人员管理体制。“单位”的特点，是它不是一般的工作部门，而是按照一种全能的要求建立起来的工作组织。“单位”既是工作组织，也是我国解决各种社会事务和落实社会管理控制任务的基层组织体系。无论是行政单位、事业单位、企业单位,还是农村人民公社，都隶属于一定的政府部门，社会的各类组织，都是政府的一个个下属“单位”。在计划经济体制下,“单位”既是中国社会的基本组织单元,也是我国社会管理的基础。在这种体制下，国家机关、企事业单位、人民公社，都成为一个个“大而全”或“小而全”的单位组织，也成为一种把各种社会问题化解在基层的机制。

三是以“街居”为基础的城市社会人员管理体制。政府通过街道－居委会体系，管理社会无工作人员、闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。当然,由于绝大多数人都隶属于某一单位,相比较单位体制，街居体制实际上是起一种社会管理的辅助作用。

四是以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理体制。为了使社会高度组织化和有序化，在计划经济体制下社会管理的目标，就是使一般社会成员的就业和居住尽量固定。以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础，严格限制社会成员在城乡之间、单位之间和不同职业身份之间的一切自由流动。一切国家所需要的人员流动和人口迁移，都是按照统一的计划有组织的进行。

这种在计划经济体制下形成的政府全能的社会管理体制，改变了旧中国社会一盘散沙的状态,建立起高度统一的社会秩序，极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力，为我国在非常薄弱的经济基础上调动一切资源完成工业化体系的建设，发挥了积极的作用。然而，这种社会管理体制也存在固有的弊病，一方面，政府直接管理经济和社会，成为包办一切社会事务的全能型政府，不但行政管理成本很高，而且在把一切权力集中到政府的同时，也把一切责任都集中到政府，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制；另一方面，所有社会成员都被管理在一个个相对封闭的单位中,阻碍了正常的社会流动，使社会缺乏活力和创造力。

２．改革开放以来我国社会管理取得的成就

改革开放以后，为了适应经济体制从计划经济到社会主义市场经济转变，我国对社会管理体制进行了一系列改革，取得了显著的成就。这些成就主要表现在以下几个方面：

一是通过对社会管理体制的一系列改革，改变了把社会成员的工作和居住固定在相对封闭的空间中的状况，极大地促进了城乡之间、单位之间和不同职业岗位之间的社会流动，调动起广大人民群众的潜能、创造力和工作积极性，人力资源的配置效率有了显著提高，整个社会充满活力。

二是通过对社会矛盾管理机制的改革，改变过去把社会矛盾政治化、人民内部矛盾敌我化的做法，在改革发展中注重协调各社会阶层和利益群体的利益关系，统筹考虑和准确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益与不同群体的特殊利益的关系，正确处理各种人民内部矛盾，维护了社会的基本和谐稳定。

三是通过户籍、就业、社会保障等制度的改革，完善了对流动人口、生活困难群体和失业者的保障体系和管理体系，提高了人民群众的生活保障水平。

四是通过对教育、医疗、文化等事业单位的改革，增强了对公共产品和公共服务的供给，基本满足人民群众在教育、医疗、文化生活等方面不断增长的生活需求。

五是通过加强食品药品安全监管、生产安全监管和社会治安综合治理，保证了我国在快速发展中的生产秩序和社会生活秩序。

六是建立起全国应急管理体系，大大提高了应急管理能力。在非典、汶川巨大地震、南方冰冻雪灾、奥运会、世博会等一系列重大事件中，显示了我国较强的应急能力和社会管理水平。

二、改革开放以来的巨大社会变迁对社会管理体制提出的挑战

改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会也发生了巨大变迁。这种巨大社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在新的形势下，我国的社会管理体制，在许多方面面临着一些列重大社会变化的挑战。

一是阶级阶层结构变化的挑战。原有的工人阶级、农民阶级、干部和知识分子的简单阶级阶层结构，现在已经转化成由许多不同利益诉求群体组成的复杂多样的阶级阶层结构，产生了个体户、私有企业主、外资企业的高管、民营企业的科技人员、各种中介组织从业人员和自由职业者等新的社会阶层，他们中许多人是从工人、农民、干部和知识分子队伍中分离出来。即便是同一社会阶层中，经济社会地位和利益诉求也有了很大差异，如在工人队伍中，有垄断行业职工、外资企业职工、一般竞争业的城市工人，还有农民工等等。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满竞争活力、又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。

二是城乡结构变化的挑战。改革开放以来，2亿多农民离开了世世代代耕作的土地，甚至离开了生活的村庄，转变为从事二、三产业的工人，这是世界上最大规模的工业化和城市化过程。巨大而快速的社会流动，给社会管理提出一系列新的问题。如何使转变了职业的农民，能够在社会体制上融入新的城市生活，形成城乡一体化统筹发展的新体制，成为当前社会管理的重大挑战。

三是收入分配结构变化的挑战。近30多年来，我国从一个收入分配均等化程度很高的国家，转变成一个在国际比较中收入差距很大的国家。收入差距的扩大、分配不公以及与此相联系的腐败问题，成为导致干部、群众不满和引发很多社会问题的深层原因。如何调整收入分配结构、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。

四是人口结构和家庭结构变化的挑战。我国人口结构的深刻变化，加速了家庭小型化和老龄化过程。很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题，如养老、单亲抚养、心理障碍、残疾、代际冲突等，都逐步显化为社会问题。千百年来民间普遍实行的传统代际养老模式，也因家庭结构、代际关系和社会流动状况的变化而变得难以为继。这些都是我国社会管理面临的新任务。

五是社会组织方式变化的挑战。随着经济体制的深刻变革，我国社会生活的组织方式也发生从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着在一些工作单位中普遍实行“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革，作为传统管理体制基础的“单位组织”，其把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织都采取了“非单位”的管理体制，它们仅仅是工作场所，不再是什么都管的“单位”，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”。在城市就业总人口中，过去“单位人”占95％以上，而现在这个比例下降到25％左右。

六是社会规范和价值观念变化的挑战。市场转型促进了经济的发展，显著地改善了民生，但也带来社会行为规范和价值观念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范却没有建立完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，适应这种复杂性的社会管理和监督监控技术却没有得到符合需求的提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设却滞后于变化。

这些巨大变化对我国社会管理体制提出的挑战，迫切要求我们加强和创新社会管理，走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会管理的新路。

三、当前我国社会管理面临的新情况、新问题

当前我国社会管理面临的新情况、新问题，既有国际的、也有国内的，在社会生活全球化和信息传播网络化的情况下，国际国内面临的问题也相互影响和交织在一起。

从国际形势看，国际金融危机之后，2010年年底由突尼斯一个失业大学生与警察发生的冲突造成的偶发自焚事件，成为引爆的导火索，导致中东北非一系列国家的社会骚乱、政治动荡、军事内战和政权更迭，震动了全世界。这些发生政治动荡的中东北非国家，本来近十几年来经济发展速度也是比较快的，人均GDP多数也都跃居世界中上国家的水平，有的国家还比较富裕，但长期积累的贫富悬殊和青年人的高失业率等社会问题，成为引发动荡的社会深层原因。

从国内形势看，我国经过30多年的改革开放，经济社会发展进入一个新阶段。这个新阶段经济社会形势的一个突出特征，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。当前社会问题的多发凸显，有诸多因素的影响，从管理体制来看，其中一个重要原因，就是现有的社会管理体制在一些方面不能完全适应快速的工业化、城镇化、市场化和国际化进程，迫切要求加强和创新社会管理。我国当前社会管理面临的新情况、新问题，主要表现在以下几个方面。

1．社会流动加快，管理好巨大流动人口任务繁重

改革开放后我国快速的工业化进程，形成了规模巨大的流动人口。但我国并未出现巴西、印度等一些国家工业化、城镇化过程中的严重贫民窟现象，这是我国社会管理方面的一个成就。