于建嵘：村民自治与共治

主题：村民自治与共治

主讲人：于建嵘（社科院农发所研究员）

点评人：张树义（法学院行政法研究所教授）

主持人： 焦洪昌（中国政法大学法学院副院长）

地点：中国政法大学昌平校区学术报告厅

主办：中国政法大学法学院 承办 腾讯评论

最初，很多人认为村民选举是民主的学习班

主持人焦洪昌：尊敬的各位嘉宾，各位同仁，大家上午好！2010年新年就要到了，在新年到来之前我们有一个法学院的传统节目，就是中国政法大学法学院的新年论坛，新年论坛已经坚持了多年，今年的新年论坛和往年有一些不同，一个就是今年法学院新年论坛是和燕山大讲堂合并举行，因为今年我们谈的话题是关涉到中国基层非常重要的问题，所以合并在一起。

第二，主要考虑到今年因为有甲流感，所以学校对举行大型的活动非常关注，我们也经过很多的协调才举行了这么大的会议，把时间也压缩了，原来新年论坛应该是一天时间，今天是半天，分上半场和下半场，上半场还是学术研讨会，下半场是模拟法庭，这是我们的传统品牌。

上半场里面讨论的主题是村民自治与他治的问题。1982年中国宪法规定农村和城市的最基层实行自治，但是从自治开始的那一天，实际争议就非常大。我看到相关材料里提到，82年宪法写基层自治的时候，支持自治最有力的人是当时的人大常委会彭真委员长，从1982年到现在已经有27个年头，在村民自治过程中也还有大量的问题存在。比如说，到底是村民自治还是村委会自治。村委会发挥很大作用的情况下，就出现贿选的问题。村民自治怎么走，我搞过调研，很多人提到中国村民自治是不是超前了，要不要废除再回到他治的状态。

最近我们又在修改村民委员会组织法，怎么样完善中国的村民自治，在法律制度上有一些思考，把这些思想能够跟我们决策部门反映，我想是我们当前在学者和实践部门关注的问题。今天非常荣幸的邀请到中国社科院农村研究中心的于建嵘教授，于教授长期关注农村问题，他做了大量的调研。今天他为我们重点报告的是村委会组织法怎么修改，村民自治到底应该如何完成制度转型的问题。上次开会时他做了一个报告，官方也很重视。今天担任点评人的是政法大学资深教授张老师，张老师长期关注中国社会变迁的问题，特别是关于中国社会转型和社会变迁有独到的研究和见解，这两年又在美国，远离中国本土，从远距离对中国社会问题进行了很多思考，所以今天请张老师做大会的点评。

下面用掌声首先欢迎于建嵘教授给我们做报告。

于建嵘：各位上午好！本来我做了个PPT，里面有很多图片，因为投影仪的问题，我就没有办法用到PPT。今天探讨的问题是关于村民自治的价值和它的困境，中国政法大学新年论坛暨燕山大讲堂让我讲村民自治的问题，我当时感觉到一点惊讶。没想到法学界同仁也这么重视这个问题。这个问题原来主要是政治学界做的。今天能够在政法大学新年论坛来讲村民自治问题，我特别高兴，因为这个论坛具有很高的品位。

要探讨这个问题之前，我们有很多要说的东西。我首先讲两个小故事，1998年6月26日，当时的美国总统克林顿到了中国，他到了西安，参观了夏侯村。他到那里干什么？他到那里看村民委员会选举，看完后他讲了这么句话，他说：第一，我知道参选是怎么一回事，我曾经选举获得胜利，也落选过，不过当你们用一个选举，而且用人民作主决策的时候，本身是胜利者，当你们的人民能够选举，这本身就是胜利；第二，你们让全世界看到了，你们为下一代建立了光明的未来。克林顿讲了这句话之后，全世界普遍认为中国的乡村选举可能就是中国的未来。

这个问题在2003年又发生过一次，当时我也在。2003年底，美国前总统卡特在北京为村民自治颁奖。颁奖的时候，美国前总统卡特说了这么一句话，他说，1998年你们的村民委员会组织法的修改是很大的进步，它推动了全中国更大范围的村民实践选举，但也需要政府和百姓对这个问题做个评估。他讲话的时候，借用了彭真的一句话，他说，村民选举是民主的学习班，全中国农村都应该参加。他最终还讲了一句话，这是中国最终走向全面民主的第一步，最重要的一步。

彭真的深刻考虑：通过村民自治的训练，在中国普遍实现民主制度

这两个故事都是来源于美国、全世界公认的民主国家最重要的领导人的观点，一个是克林顿的讲话，一个是前总统卡特的讲话。我当时问卡特，你怎么判断中国的村民选举一定会导致全中国的民主化进程，为什么这么评价？他当时的回答很有意思，他说我当然不可能判断中国的村民选举一定会带来中国社会的民主，但是，中国的村民选举本身就是对中国人民的一种训练，选举的训练。

美国两位政治人物的评价，在某些方面的确反映了中国对于村民选举，乃至全世界对它的重视。但是大家发现，这个观念到底怎么来的，为什么西方人这么重视中国的村民选举？我也进行了思考。大家也知道，从克林顿讲话到今天已经十年过去了，中国的民主并没有得到推广，而且村民自治本身也在退步，这到底说明了什么呢？我今天想做一些探讨。当时美国一些领导人都认为，中国的村民选举会带来中国的民主，但是十年过去之后，我们发现中国村民选举，村民自治本身也在退步。为什么呢？

我先揭晓一下村民自治的过程，我们一般认为有两个阶段。第一阶段是1980年到1988年，这个时候是村民自治的开始发生的过程，人民公社制度的废除后，最早的村民委员会的建立是建立在广西，我这里有个图片，在1980年1月4日晚上，在广西宜州一个村庄的大树下，这个村庄叫合寨村，这个村老人认为，人民公社没有了，生产大队没有了，他们143个人投票，选举了村民委员会。有人说小岗村开始了中国农业经济发展的家庭联产承包，广西宜州合寨村则开始了中国乡村的民主进程，这个村成为中国村民自治的第一村，然后村民委员会开始引起高层的注意，国务院、人大经过调查后，人民公社之后能不能找到一个新的代替人民公社的制度，发现了村民委员会制度可能是比较好的制度。

在1983年10月，中央国务院发出通知开始确立村民委员会，1984年底,全国共建立了948628个村民委员会和588多万个村民组，至此,我国乡村治理从集体化时期的“集权-政治运动模式”进入到了“乡政村治”模式阶段。体系发生了变化，这个变化最终得到法律的认可还是在1987年11月24日，全国人大通过了村民委员会组织实施，1988年6月开始实施村民委员会组织法，这种体系的建立是由村民发展的过程。到1988年以后，村民自治开始走向完善的过程，这是第二个过程。

到1998年村民委员会组织法实施，村民自治完善的制度建立了。到今天为止，全国有80%的农村居民参加了这个选举，全国95%以上的地方经过六届村民委员会的选举。为什么建立村民委员会？根据我的理解大概有两点，第一，当年人民公社体制瓦解后，找到一个替代制度，村民委员会制度是人民公社的替代制度。第二点是最关键的问题，我发现不仅是个替代，当时中央领导人，特别是彭真委员长他认为，民主是个很重要的东西，彭真认为，民主很重要。彭真曾经讲过这段话，我看了后感想很深。1987年彭真委员长在常委会讨论村民委员会组织法的时候，他说了这么一句话，说村民自治的办法是最广大的社会民主实验，一个村的范围里面的事务，完全交给群众办理，怎么提出问题，怎么决定问题，全部交给群众来决定，群众从中一步步学习民主，养成民主习惯。他说，从这个意义来说，我看村民委员会是最大的民主训练班。通过这样民主的形式管理好一个村，将来就可能管理好一个乡，管理好一个乡后，将来就可以管理好一个县，一个省，直接体现出我们国家的人民当家作主。村民自治制度就是给全国的村民进行训练。老百姓能管好一个村就可能管好一个乡，管好一个县，管好一个省。

经过村民自治的训练，将来在全国进行普选是有可能的。我认为彭真委员长当时有个非常深刻的考虑，他认为村民自治不仅仅是管好村民的问题。而是应该通过这种训练，在中国普遍实现民主制度。我考虑的第一点，这么多年，我们为什么这么关心村民自治，实际都有这样的考虑，认为通过村民选举，通过村民自治，可以使中国的民众直接得到民主的训练，最后在中国实现民主制度。但是村民自治实践经历了快三十年了，特别是从1987年、1988年以后，到现在又经过了20年，村民自治情况并不理想，有很多问题我们今天还没有办法克服，也没有办法超越。

现在遇到的五大问题：村民自治在倒退

现在有五个方面的问题。第一方面的问题，村委会与村民自治中间的村民委员会和党支部的关系问题，村民自治制度推广之后，马上发现一个问题，党怎么办？因为村民委员会的权力来源于村民，党的权利来源于党，这是两个完全不同的权力来源体系。村民委员会主任当选之后，假如不是党员，不是党内人员，更不是党支部书记，他就可能不听党支部的话，那怎么办？假如在非选举的体系里面，不存在这个问题，但是一旦开始搞选举之后，就成了很大的问题。村民自治制度实施这么多年来，这个矛盾变得越来越突出，这牵扯到党的问题。为了解决这个问题，很多地方想了办法，就是党支部也来选，党支部也经过老百姓来选，这个制度最早发生在山西，1992年的时候，因为两委会的矛盾非常严重，山西河曲县想了个办法，说党支部和村委会的权力来源不一样，能不能将党支部的权力也来源于村民，所以村里的党支部选举之前要经过村民投票，即：搞了“两票制”。

“两票制”的想法比较好，想解决党支部权力的合法性问题。但是大家知道，这个制度有个问题，党章里对党支部领导人有两个规定，第一，党支部根据党章规定，党支部人员可以由上级党委指派，可以选也可以不选，就算你选好后，我也可以派一个去，上级党委可以指派下级党委的负责人，所以你选了没有用；大家可能也知道了，为什么现在很多大学生去当村官，当不了村委会主任，当不了村委会人员。第二个问题，真正的党支部人员，根据党章应该由党员来选，所以村民投票只参考票。“两票制”现在全国很多地方在做，但是没有解决问题。想解决这个问题没有解决。

包括安徽凤阳县，你们在媒体看到，两票制，两推一选，公推私选，双推制，两轮制，都是“两票制”的意思，各个地方实验不一样。陕西省搞过双推选，要求党支部人员的选举也经过老百姓同意，意思一样。这个方法现在看来有意义，就是希望党也受到民众的约束，但是实施过程中很困难。所以在早几年之前又产生了一个新的办法，干脆党政“一肩挑”。“一肩挑”的意思是，村主任和村支书都是一个人，这就产生两个问题。第一，假如村主任不是党员怎么办；第二，村支书去选举的时候选不上怎么办。现在各个地方大量推广“一肩挑”，实际上“一肩挑”是违法的，可以控制选举。我曾经写过文章，一肩挑是村民自治的全面倒退。

某一年我到湖南调查，当时湖南很多地方说，我们95%以上地方的现实是“党政一肩挑”，我当时问他两个问题，第一，假如现在你推荐的党员选不上村委会主任怎么办？第二，假如现在选的村委会主任不是党员怎么办。他说有两个办法，第一，我们想一切办法让村支书当上村主任。第二，实在发生了村主任不是党员的情况，我们把这个人火速发展成党员。一肩挑这个方式实际是控制选举，我们认为是村民自治全面的倒退。

现在一肩挑有两个模式，一个山东威海模式，一个广东顺德模式。威海模式是直接将党委和村委两个合并了，不管你怎么样想，村主任不设了，就一个村支书可以了，村支书也直接算村主任了。第二个是广东顺德的交叉任职。对于一肩挑争议很大，我认为一肩挑存在的问题就是地方控制选举的问题。我是批评一肩挑的。

为了解决党委和村委的矛盾，有一个地方，是河北青县做得比较好一点，说党支部和村主任发生矛盾没有关系，村主任还是你的村主任，村主任之外再建立一个村代会，由党支部兼村代会主席，青县模式有价值的地方在什么？终究认可了村民选举的合法性，但是还是想用党来控制村委会。通过什么控制呢？通过所谓议会来控制。也存在问题，青县的改革中组部不同意。他做了什么改革，假如你村支书当不上村代会主席，你这个村支书就不要当了。因为你得不到民意支持，所以你不要当。中组部是批评了的，说削弱了党的领导。还有一个规定，青县做了什么规定呢？村民代表会，你是党员你可以当村支书，你不是党员发展你为党员来当村支书。青县在某些方面体现了民意，我是比较肯定青县模式的。

但是问题在什么地方？青县模式的问题，