李凡：中国民主发展的新路：地方政府公共预算改革

当前中国民主的发展遇到了一些问题，现在要寻找一条新路，这条新路就是我今天演讲的题目《中国民主发展的新路：地方政府公共预算改革》。今天，我想讲五个方面的问题。

第一，中国民主当前发展的困境

中国民主发展过程的第一个困境是选举式民主。研究过民主的人大概都知道，民主的一个基本形式是选举，有选举不一定有民主，没有选举绝对不会有民主，选举是民主最主要的体现，这是一个基本定义。从中国目前的情况来看，中国的选举遇到了一些困难。困难的主要原因来自于地方政府，因为随着中国的经济增长，现在各地（尽管很多很穷的地方）都已经积累了大量的财富，或者产生了很多的利益。为了跟农民争利益，地方政府要操纵地方的选举，要控制这个利益。地方政府控制自己的利益有两个办法，一是给农民增长负担，这在一些比较穷的农村地区仍然可以看到。农民的负担仍然很重，虽然农业税取消了，但是我们的调查农民的负担仍然没有减轻，这是一种情况。目前从媒体上看到的更多的还是土地问题。在城市的近郊，城市的边缘地区，土地越来越值钱，所以地方政府为了得到土地的利益，需要把土地从农民手里用最低的价格买过来，再用最高的价格卖出去。为了达到这个目的，它就一定要控制村委会的主任。因为据我了解，在一些地方如果村委会的主任或者村委会不同意卖地的话，地方政府是拿不到地的，所以政府一定要控制村委会主任。而要控制村委会主任最好的办法就是要控制选举，把政府自己满意的人选上来。所以最近几年中国的农村基层选举已经是基本上停滞不前了，或者是后退，因为选举已经被操纵，失去了本来的意义。去年是中国农村基层选举20周年纪念，各地都召开了一些纪念会。后来我们就问你们纪念什么啊，他们说我们就是把它送葬也要开一个葬礼。我想这个话讲的很风趣了。但是我还不这么看，我觉得还不一定是葬礼，将来还是有机会。现在整个的状态就形成了一个村委会的选举选不下去。那村委会的选举选不下去，城市的居委会选举就更选不下去。在农村农民在政治上的自由度比城市的人高，因为基层政府对于城市社区组织的控制要远远大于对农村村委会的控制，村委会选不下去居委会就不用提。

还有一个选举，就是基层人民代表大会代表的选举。2003年在深圳基层人大代表选举时，就有十多个独立候选人出来参加竞选，当时是轰动了一下。然后紧跟着北京也有像舒可心，许志永等这些人出来竞选，有人选上了。到20062007年又是一轮基层人大代表选举，全国各地出现了无数的独立候选人，我们做过调查，大概的数量在成千成万。但是各地的地方政府用了各种各样的耍无赖的办法，把这些独立候选人都干掉，让他们选不上。选不上就是不希望这些人来讲出真正老百姓所要听的声音，便于地方官员积聚自己的利益，把利益拿到手。

所以整个基层选举，从现象上看基本上选不下去，从选举制度上看也没有进行改革。民政部做了一个村委会组织法和居委会组织法的修改意见上报到中央，据我所知村委会的组织法原来的条文是30多条，现在新修改的条文增加到70多条，增加的内容全是关于选举的内容，主要想把选举的程序法律化。这是一个非常好的修改意见，但是到现在已经送上去四五年了，没有任何的声音。据说要列入今年立法计划，我们希望如此。如果不把选举的程序法律化、条文化，中国的选举很难进一步的发展，这是选举的情况。

中国民主发展过程的第二个困境是维权式民主。维权式民主的概念是我们提出来的。我们看到在中国社会上有一堆老百姓，无论是农村的农民，还是城市的业主，大家都在通过维权的方式维护自己的利益。这是一个民主的行动，包括用法律诉讼，用选举，我前面讲的村委会居委会的选举，以至于用基层人大代表的选举的办法，试图来维护自己的权益。在维权式民主的过程当中，有一个社会阶层大家都很关注，就是维权律师的出现，没有他们这个中国的维权运动发展不起来。对这种情况我管它叫中国的自由民权运动。我现在正在写关于中国的自由民权运动的文章，我认为，自由民权运动的发展和中国的维权式民主的产生是同步的，而维权律师的产生，对于中国维权式民主的发展起了很大的作用。但是大家知道，最近当前维权式的民主遇到了一些麻烦，像公盟，将来怎么办也不知道。北京市还有30多个维权律师大概不能继续登记为律师，要失去律师的执照。

维权式民主的发展，大家可以看到的，就是现在的群体性事件出现的非常多。去年的瓮安，今年的石首，邓玉娇事件，还有后来出现的“绿坝”。我们把这个也可以看成是一种实践，这种实践就表达了老百姓的一种意见，或者是不满，或者是大规模的群体性事件，或者是通过网络表达自己的意见。大概不到一个月“绿坝”就被取消了，邓玉娇事件在老百姓的强力呼声之下也没有任何事情。但是仔细看这些事件的后续发展，我们可以看到地方政府是做了让步。比方说瓮安事件发生以后地方政府让步，原来几年不解决的问题，一个星期内全部解决。县委书记抓了，撤了。石首的书记好像也给撤了，等等等等都出现了。

当然所有这些事件背后，我们看不到一个东西的出现改革。没改革，只有让步。你把事情闹大了，我就让两步。让了以后等事情过去了，我又旧态复萌。石首这个事情背后还有一个故事，他们跟死者家属谈，签了免责协议，保证不追究了。家属同意了，尸体拿回来烧了。烧了以后现在媒体报道出来政府又要追究，然后家属说我们有免责协议，政府官员说你那个协议没有用，是你们挑起了群体事件，所以你们必须要承当责任。

我认为，群体事件的发生背后总有一些原因，这些原因如果认真的加以解决，做一些改革，对于缓和地方政府和老百姓的关系会有好处，但是这些事情我们都没发现。那这也就证明了，给了大家一个信号，你们下次谁闹事，就把事闹大，闹的越大我就能退两步。你要是不闹事，我们就毫不客气。这个不是一个解决问题的办法，也不是中国民主发展的一个办法。如果按照这个路子走下去的话，我不认为中国民主会有什么进展。

中国民主发展过程的第三个困境是地方政府创新式民主。大家知道，中央编译局跟北京大学合作，评选“中国地方政府创新奖”已经评了四届，今年要评第五届，五届就是十年。在这十年之内地方政府的确是做了很多事情，也有一些改革，也有一些民主的发展。但是现在，我们从各方面了解到的情况，地方政府创新创新式民主基本上停滞了，地方政府越来越没有创新的意愿，即使是形象工程也不太愿意做了，这里面原因很多。从某种意义上讲，地方政府的创新式民主改革是孤立的，都不是中央上边讲话要求的，也不是你这样做了之后中央上边加以肯定，完完全全就取决于地方政府你自己能不能做下去。那么现在看来大部分就做不下去。所以我估计大概评选地方政府创新奖的评选项目当中，90%可能更多已经都没了（做不到了），地方政府的民主式创新改革日前基本处于停滞状态。

以上这些是我们看到的，确实说明了中国民主的发展遇到了困境。遇到了困境怎么办呢？就找一条新路，能不能在中国的实践当中而不是理论当中找到一条新的发展的道路？我们要加以探讨。

第二，预算特别是公共预算在民主发展中的作用

中央电视台现在正在录制关于预算公开的一个大的节目，他们强调了一些理论性的东西。大家知道，纵观英国民主发展的历史，英国大宪章颁布之后，就确定了国王的预算要交给贵族来审查。“预算”一词是在英国第一个出现的。英国的预算改革前前后后用了300年的时间才完成，它奠定了英国现在民主制度的基础。大家都说美国是民主制的国家，美国实行了那么多年的民主和选举，可美国的公共预算是到二十世纪初年才出现的，这个时期算是美国的进步时代。所以我们研究所也比较关注这个问题，根据我们的研究，美国的进步时代实际上跟中国当前的改革开放时代非常相似，当时的美国也是问题百出，工人不满意，农民不满意，妇女不满意，所有的弱势群体都不满意，而经济情况也十分不好，这时候工人也要成立共产党，要成立社会主义的党，但是就是因为是美国的进步时代，它把老百姓反映的意见吸收了，然后促使了美国政府在政治体制上的重大变革，所以美国一些最基本的法律制度、财政制度、民主制度、两党制度等等都是在美国进步时代出现的，就是在十九世纪未到二十世纪初，美国的公共预算改革也是在这个时期出现的。公共预算的出现有一好处，就是政府的预算老百姓要看着它，要求政府你拿老百姓的钱必须为老百姓办事，这是一个非常重要的重大的改革。从政治学的观点可以得出，在民主的发展过程中，预算与选举两者的作用同样重大。

当前，不管是发达国家，还是发展中国家，现在基本实现了预算改革。发展中国家的预算改革是在60年代从巴西开始的，在基层用了参与式的预算改革，就是老百姓参与政府的预算，政府把自己的预算一部分拿出来，交给社会讨论，哪些可以用，哪些不可以用，哪些经过老百姓的修改，最后进行投票。之后联合国以巴西的经验，在全世界进行推广，所以现在全世界发展中国家参与式预算是非常普遍的。

曾经也有人想把参与式的预算引入中国，但是谈了好几年都没有成功。因为任何一个强加的东西下来，如果没有当地的土壤的话是难以成功的。最近几年在中国，开始出现了预算改革迹象。2000年，世联合国大会在千年首脑会议上共同签署了人类发展协议联合国千年宣言。宣言中就特别提出，要在公共治理上加以改革。公共治理很重要的一点是政府的信息、政府的行为要向社会公开，社会要对政府的行为加以监督，这是一个很重要的变化，由于中国的领导人也参加了这个宣言的签署，所以从2000年开始，在中国也开始出现了预算改革。

我认为，中国的预算改革有两种。一种是技术性的改革，就是现在财政部正在推广，要求把所有的预算报表按照统一的格式来做，因为在这之前，地方的预算是各地方自己做，没有统一的格式报表做得很乱，谁也看不懂，这些看不懂便于政府浑水摸鱼，你做得不清楚好，有大量的预算外资金（俗称小金库），有的地方小金库占整政府预算的三分之一，所以财政部下决心从2000年开始逐步加以规范，预算报表要按照国家统一的格式来做，要做细，同时要取消所有的小金库，把小金库的钱统统纳入到财政中，小金库至少要向财政部公开，这样就推动了预算的技术性改革。

那么真正的预算改革应该是什么呢？应该是政治性的。政治性的预算是讲的什么概念呢？就是你所有预算，因为你用的是老百姓的钱，你必须向老百姓公开，必须告诉老百姓你钱是怎么花的。老百姓如果不满意可以修改你的预算。大家可以看美国的预算，民主党、共和党吵了以后预算批不下来，政府马上关门，政府没有工资发。美国加州施瓦辛格当州长的时候也碰到这个事，预算通不过就关门，州政府工作人员明天不来上班了。政府公共预算要由不同的利益集团争论这个钱到底怎么花，花在哪，花在什么地方更合适。你是花在社会福利的改革上多一点呢？还是花在公路建设上多一点？这个钱是老百姓的，所以老百姓有权过问，有权参与，有权知道。这个过程实际上是一个政治过程。美国的预算一审查就是需要几个月，现在巴西搞的地方的参与式预算审查的时间要半年，台湾乡镇一级的预算审议的时间是45天。审议的时间都很长，要一项一项的审，一项一项的批准，你政府在这里头有没有什么猫腻，比如政府采购，你去买杯子，你到哪买，到哪个店买，多少钱一支，你要在预算上写清楚。美国也出现过这种事，买个马桶几万美金。

在中国有没有这种政治上的预算改革？几年前，福建是省一级，深圳是市一级，都做过这种预算改革实验，让老百姓来审。那老百姓就让人大代表来审。其中在广东省有一个案例，广东省的预算当中有一笔三千万的钱要用在省政府的幼儿园上。广东人大代表在审议中提出一条：为什么政府的预算中三千万的资金补助省政府的幼儿园？人大代表认为这是不应该的，钱是老百姓的钱，怎么给省政府的幼儿园补助而不给其它地方的幼儿园，这样是不对的。人大代表提了问题后，没有用，最后钱还是给了省政府幼儿园。这也就是说人大代表的预算参与没有用，只是个参考性的东西。

所以政治性的预算改革在中国进行的就非常艰难，几乎进行不下去。下边就涉及到另外一个问题，中国的预算改革到底怎么做，是自上而下做还是自下而上做？刚才讲广东的，福建的，深圳的，还有河北的很多案例，已经表明这种自上而下的审议性的预算做不了，阻力很大。所以我们就一直在想，第三世界国家的参与式预算都是自下而上做，为什么中国非要自上而下做呢？