周志忍：入世与政府管理改革

入世与政府管理改革

主讲人：周世忍（北大政府管理学院副院长、中国公共管理课程指导委员会副主任）

时间：5月11日（周六）晚7：00

地点：理教105

加入WTO后，对政府提出了要求，政府需要对其作出准备。而在此之前，学者已经出了关于“入世与政府管理改革”的几本书、一百多篇文章，看来是学者们的觉悟更高些。但是，政府可以说却没有好好准备。因为所给的题目“入世与政府管理改革”很大，要讲到入世的挑战和我们政府的对应，这需要从一个角度来讲。我选的角度很简单，就是“找问题”的角度，我把它叫做“问题角度”。为什么这样选择呢？这里面有个行话，我们讲行政管理，讲政府管理，就往往要找问题角度。从决策的角度来讲，公共决策的制定，就是发现问题，发现政治中的问题，问题就解决了一半。行政行为里还有个领导核心。领导就是对正确的方法作选择。管理是什么呢？管理是以正确的方式来行事。这从领导这个角度来讲，领导就是要做正确的事，就是要发现政策的问题，这是个核心。所以我想，从问题角度来讲我们面临的挑战和政府管理体制改革。从问题的角度来讲，可能会给大家的印象事“找毛病”，挑刺比较多。我想来想去，这还是对的。找问题对于同学和政府是一样的，这能体现学者的价值。学者的责任是什么？我想，学者的责任是用自己的良知和自己的洞察力来发现问题。有一位美国学者讲，研究行政管理学，你的职责是什么？他说，很简单，行政管理学的主要任务是批评政府，没别的。那么政府怎么办？我们还不大习惯批评。美国人讲课的时候，经常能批评政府的一些做法。后来有人提问，你们这样讲，政府会同意吗？会饶得了你吗？美国人觉得很奇怪：“这不讲，还有什么好讲的？”为了回答这个问题，他讲了一个格言“在美国，耐不了高温，不要做厨师；受不了批评，不要当政治家。”如果你怕批评，那你就滚蛋。政治家就应该接受批评。我想，这个问题怎么看？所以，“找问题”是今天讲座的一个指导思想，是一个基本的设想，就是要提出问题，引起重视，对政府改革有所贡献。过去的学者往往是理论取悦上面，干了不少坏事。我不讲我们国家，我讲印度。印度国大党曾搞了一个经济体制，大家知道印度的经济体制是社么样子的――高度规划，严格管制，公有制和私营企业的不确认。这不是一个好东西。但是印度的经济学家有好多用一切理论、方法来为国大党的政策辩护，讲它很好。最后实施发现政策很糟。后来印度的一位部长，同时优势一位很有名的经济学家说，印度的不幸，就在于有了那些卓越的经济学家。但是这样的东西在东亚却得到了幸免。如果搞了一个经济体制，他们是会说的。但是印度的经济学家很有本事，很有力地为政府论证什么地，他们能把一个不对的东西说成是对的东西。于是，事情就办起来了。这样看来，学者实在是太可悲了。

一、 为什么要关注入世以后的政府管理改革问题？

主要观点是，入世主要是政府入世，入世带来的挑战是对政府管理的挑战，迎接挑战的核心当然是政府管理体制的改革。所以，对政府管理改革应给予高度重视。

1、 从世贸组织的文件来看，它的核心是规范的约束政府行为的。说白了，世贸协议主要是针对政府的。所以我同意一种观点，中国加入WTO，是中国政府加入WTO。在世贸协定里，除了两条是针对企业的，其它的都是针对政府的。我举一些例子，如对于倾销行为，如果企业以低于成本价倾销，WTO承认，倾销会对别的国家造成损害，所以它授权任何政府可以采取行动，可以反倾销。但是，你的反倾销活动必须遵守规则。所以WTO的绝大部分决议是针对政府的反倾销行为，实施程序。反倾销的实体性规定就很多，有很多条，第一条就是实施的要件，就是政府要采取反倾销行为，必须有实施这一行为的要件，这些条件存在了，你才能启动反倾销行为。实施要件是什么？①有倾销行为，即低于成本价销售；②倾销给所在国家造成了损害；③倾销与损害之间，有明显的因果关系。三条都合格了，才能启动行为。

关于反倾销，在实体性规定上，也讲了很多。比如临时性措施、永久性措施等等。又规定了幅度，反倾销是可以的，但不能超过你所最后认定的倾销幅度。比如你认为倾销是15％，反倾销最多就不能超过15％。如果反倾销税征收了40％，这就不允许了。又包括反倾销税征收比例、期限。比如，对一个国家的反倾销最多不能超过五年。五年以后，除非重新核定一次，否则，这个反倾销必须取消。又包括，反倾销税应由进口商交纳，不能由出口商代缴。这就是针对政府的约束，大家只要看一下世贸协定就知道了。

再看关于企业的低报货物价格来逃避关税的行为。大家知道，关税是一种固定的比例，企业如果买了一百万的东西，如果只报说买了四十万，缴税当然就少了。对这种行为，WTO也有涉及，规定政府要采取惩罚措施，包括规定惩罚的范围、估价的方法和司法程序等一系列的东西。我想举一个例子，就是关于“估价办法”的。“价格的核定办法”，确定一个言责，就是以成交价为准。这成为依据，如果政府裁定认为一个成交价是假的，不准确，这就需要启动调查。调查的时候不能随便定一个价，它规定五个办法来核定：①相同货物的成交价；②类似货物的成交价格；③倒扣价格；④计算价格；⑤回扣。你可以选择其中任何一种，但不能随意。而且再看，如果青岛海关和汕头海关都进了同样的一批货物，青岛进货价格假如是60万，汕头是80万，那就需要挑选最低限的60万，如果定为80万，则不行。如果有两个不同价格，必须选最低限。这么具体的条文，都是针对政府的，都是对政府行为的约束。看一下WTO的规定就可以知道。因为WTO都是政府间的协议，它的核心就是约束政府行为来促进贸易自由。这一点是没有问题的。所以说，从协议内容本身来看，它是规范和约束政府的行为。

从现实来看，入世以后，面临最大挑战的是政府。入世本身，给各个行业都带来了影响，但是，最为明显的是为了约束政府。可以说，这一点是上一点的逻辑结尾。既然政府入世，它当然要应付挑战。如何应对国内的反应，中国政府面临如何向老百姓推销中国政府加入WTO的原因，这是一项艰难的任务。是的，加入WTO，我们取得了很多权力，也作出了很大让步，这怎么向老百姓交待呢？比如我们的关税，同意低于其它所有发展中国家的。中国又同意可以让外国对我们的经济采取非常措施，允许外国政府在长期内对中国的一些特殊商品进行进口限制。从动力与自觉性来看，政府应对WTO的挑战能力是很差的。政府为了迎接挑战，积极性是有的，但要看在什么地方，现在还很难说。入世以后，政府在很多方面要调整。最近我发现国家强调信用经济。报纸上有一个消息，国家有关部门正在成立一个信用管理司。它需要招多少人，我不知道，但是我觉得很滑稽。中国政府迎接挑战居然什这个思路。信用管得住吗？信用什管出来的吗？这确实什一个创新。哪个国家的信用是靠信用管理司管出来的？那么多机构，法院、检察院等等，司法腐败还治理不下来呢。你搞一个信用管理司，问题就能管得了了？这是很可笑得。所以我从自己的判断来看，无论是从理论还是政府的所作所为上，我们政府迎接挑战的自觉性和动力还是不够的，准备是不充实的。蛋也有一些方面它很自觉，但这不一定是为了迎接挑战，可能是入世迎接对自己的挑战。这方面比较自觉，虽然在其他方面并不是很自觉。

从动力来看，我觉得政府的挑战是有问题的。一方面，世贸协议的核心是针对政府的。它带来的挑战必然也是面对政府的，而中国政府在迎接挑战的自觉性和动力上还远远不够。所以，这个问题，应该引起人们的关注。为什么要关注入世以后的政府管理改革？我们的研究很多，但角度不完全一样。虽然图书文章都会涉及到政府理念、观念等方面，但是我觉得这仅仅是学者在那叫，什么中国政府应该做什么等等。然而，官员们又是怎么想的呢？我们不知道。我有一个感觉，学者在叫着“狼来了！狼来了！”，而政府官员说，这不是一个诚实的孩子。到底挑战是什么呢？这需要研究。不仅仅是想到的将有的挑战，还应该包括感觉到的、意识到的挑战。只有感觉到了压力，这才是实实在在的挑战。也就是政府部门的官员意识到挑战的存在，或外界逼着他们去做一些事情。所以我今天不讲什么理念，我不想当不诚实的孩子，我就讲一些实实在在的、政府躲不过去的问题。

二、 迎接挑战，政府面临的迫切的任务

我国经济管理体制与WTO规则不适应。这主要反映在两个层次，一个层次是对规则本身的不适应。我们现有的法、法规、政策、规定以及一些实际做法，跟WTO的要求是不一致的。第二个层次，体制不适应，政府管理体制从理念到管理方式不适应。为什么呢？WTO协定立足的基础是市场经济体制，而我们还处于过渡时期。应该说，体制方面的不适应是第一个不适应的根源，这要调节，很艰难。

1、 目前中国的法律、法规等与WTO规则不适应，需要根据我们所做的承诺修改，要使得它们与WTO规则相一致。这是非常紧迫的任务。而涉及的范围很广，有时法律与政策之间还是有矛盾的，包括各个部门之间的矛盾、中央与地方的矛盾、地方与地方的矛盾。因此，我想，首先要履行我们所做出的承诺，这就涉及到现有法律法规的清理和修改工作。这是我们必须做的。这有多大的任务呢？让我们从现有的法规来看，海关有一百多项法律要调整，对中央层次，需要修改70项法律、1000多个部门的规章和规范需要修改。地方性的法律和规范则有上万条。我们承诺在规定期限内完成，任务是很艰巨的。除此之外，还要根据WTO协议制定一些新的法律来适应这种新的形势。比如说，要制定更有效的《知识产权保护法》，对管制法律法规需要建立和完善。一些现代化经济的法律体系要建立起来，比如《反垄断法》等等。耶鲁大学管理学院的院长说，这些新法规制定和完善，美国就用了五十年。现在当然可以快一点了，因为有别的国家的先例在。但是，要完善我们的法律法规，这项任务其实还是相当难的。我们准备得还不够。所以我想，你修改法律，这个参照系是什么？就是WTO的协议。

2、 法规修改以后，怎么落实？怎么贯彻？

这个不仅是我们的担心，外国人也担心。外国跟我们谈判的时候，就有一个要求，中国在过去被认为是一个极权主义的国家，中央集权很厉害。但是很奇怪，外国人在谈判的过程中，向我们提出一个要求，就是法规的统一执行，就是中央政府有义务保证你的东西在全国范围内得到统一执行。这是很有矛盾的。虽然中国是极权主义，但外国人也不傻，他们知道，法律在中国是统一的。但在各地执行差别是巨大的。所以，中国修订法律后，能不能贯彻实施，按同一标准执行，让他们感到不安。所以，他们提出了特殊的要求。这一点其实很难。我们都知道，中国的地方保护主义很严重，地方政府干涉经济也很严重。在中国，是哪个省市先开放，不实行地方保护，哪个省市就要吃亏。因为大家都在搞地方垄断。很有意思，五花八门，什么招数都有，非常有意思。前段时间，我到一个地方调查。当时省里技术监督局管辖的十四个技术监督部门联合起来，搞了一个经济环境保护委员会。大家表面看起来，这多好啊。但是，这个委员会的所作所为就非常奇怪了。它规定，省技术监督局如果要查处下面的某些企业，必须先让环境保护委员会知道，批文同意了才能去。要想检查，事先 就有消息下去，说，你们小心点，来了！这是地方保护行为的典范。地方保护主义带来了什么后果？这与我们的承诺很不一致，而且加大了交易成本。我想举一些例子，让大家再看一看地方保护是什么样子的。有一项研究表明，从改革开放以来，中国国内市场变得越来越封闭，跨省贸易量在下降。1985年跨省贸易量占全国零售贸易量的37％，到了1999年，下降到25％。一瓶燕京啤酒，背景8美分一瓶，在四川要1美元。居民使用外地产品，比如牙膏、牙刷之类的比例，80年代是34％，到了九十年代，只有31％。全国交通在发展，但是各个省市之间的封闭却越来越厉害，单车行驶距离大大减少。1978年，单车平均行驶385公里，到了2001年，只有200公里。公路网四通八达，但是行驶距离却大大降低。其中的原因就是地方保护。所以，有一个外国人在文章中说，面对中国有十三亿人口的市场，只能是一场梦。

3、 怎么最大限度争取中国的国家利益？

目前中国政府面临的挑战有很多，但我用两句话来总结，