公共行政的哲学基础及全球发展

作者:公共行政的哲学基础及全球发展 选择字号发布日期:2002-05-23

「公共行政的哲学基础及全球发展」正文

时间:2002年5月21日 19:00

地点:三教

公共行政有不同的定义,其中最简单的就是“政府决定去做什么或是不做什么”。在执行的过程中会形成一些组织上的问题,从而产生公共行政的次领域,如公共政策、组织设计等。政府应该做什么与不应该做什么,它的内容包括:一是要有很高的生产力(Productiity),政府应该尽可能的把整个社会的生产力发挥出来,从而增进人民的福祉。二是要有效率(Efficiency)。除此之外,政府是否应该有某种天赋的使命。在生产力与效率提高的过程中会衍生出贫富差距的问题,所以我们期待由政府对此加以解决,即公平与正义(Jutice and Equity)唯有政府部门才可以维护,这是其责无旁贷的天赋使命。

那么政府存在的意义是什么?某一政府在生产力、效率与公平、正义间如何权衡和取舍,到底哪一个更为重要,这是讲座前一部分的主要问题。我认为,全世界较好的政府是那些能够根据自己的系络(context)将政府的定位想清楚(context不仅是环境,还包括历史、文化和制度的因素)。公共行政(Public Administration)解答政府存在的意义,作为一门较为成熟的学科,它的研究范围正是上述两个内容。新公共管理(New Public Management)研究的内容就是如何提升生产力与效率的问题,新公共行政(New Public Administration)探讨的主旨则是如何维系这个社会,增强公平与正义。二者关注的重点不同,前者关心的是如何用较小的投入来创造更多的产出;后者更关心的是在总量增大之后,大家分配这种成果是否是平均的,这体现了二者的价值不同。当前公共行政的内涵包括新公共管理与新公共行政,有人将新行政管理作为当前政府治理的新右派(New-right),新管理主义。传统的管理主义内容有X、Y、Z三种理论。X理论主要讲科学管理,如何将生产力与效率提升,例泰勒主义,将所有组织成员用科学的方法做最合理的规范,韦伯的官僚主义认为专业分工、层级清楚的组织生产力与效率最高。Y理论除了把每个人看作是新生产线上的螺丝钉外,认为员工还有感情,因而出现了行为学派,代表人物Maslow的需要层级理论,其观点是重要的先给员工定位,之后制定奖惩制度,领导与员工之间沟通的方式,只有将这些问题解决清楚,效率才能提高。Z理论是关于系统的理论,认为任何一个组织都要有开放系统的观念,系统有子系统与超系统。无论是XYZ理论都是为了满足提升生产力与效率这一目的的,三者出现的时间分别为1900年,1930年,1960年前后。新管理主义则是在Z理论之后出现的。新公共行政是在1970年左右出现,当时大家的信仰有过度偏向于生产力与效率的倾向,Waldo提出呼吁要同时解决公平与正义的问题,提出了黑堡(Blackburg)宣言。

我认为关于生产力效率与公平正义的问题很像是一个钟摆,以系络为判定标准,由于系络随时间的不同而变化,所以钟摆可以有不同的位置。最近二十三年来在政府治理的问题上钟摆荡在右边,即倾向于生产力与效率一方,也即新公共管理。1979年在英国讨论Thatcherism中,现象有以下七点:一是私有化(Privatigation), 二是BOT,三是企业精神(Entreproneurial-ship),四是公私部门合产(Public-Private Coproduction),五是政府的重新建构(Reengineering Government),六是社区化(Communitariamism),七是第三党派的出现(Third Party Section)。这些做法主要的目的就是追求生产力与效率。当时的理论有下面几点:一是公共选择理论(Public choice);二是委托代理理论(Principal-agency theory),这一理论无论最后的绩效如何,对当时的政府治理影响很大,政府部门可以看作是委托人,私人部门则是代理人;三是交易成本理论(Transaction cost),由于与私有部门合作有沟通成本,这是原执行公共事务是所没有的成本;四是信息成本(Information cost),这里面存在着信息不对称的问题,委托人知道的信息和代理人想要委托人知道的信息是不对等的;五是制度经济学(Institutional Economics);六是法律经济学(Law Economics);七是协约成本(Contracting cost)。

有了这些事实与理论,结果到底怎样呢,做了哪些调整。新政府管理观念上的调整有以下几点:一是以导航型政府代替了操桨型政府(steering-rawing);二是以市场代替了管制(market-regulation),出现了解制,从政府部门解制交给市场;三是用授能型政府代替了服务型政府(empowerment-serving),除了让公众可以自己选择外,还要帮助他们得到他们可以选择的东西,由于随着越来越快的发展,在公众当中有越来越多不同的意见,如何使大家都能赞同政府的做法是政府的首要考虑,所以单纯的服务型政府已经不能适应公众的要求了,需要加以转变;四是以消费者导向代替官僚导向,前面我们提到了企业精神,政府要做的就是激发创新能力(innovation),对此讲述最清楚的就是Shumpeter,他认为把低产能资源调整变成高产能结果的就是企业,是有创新的企业,这不仅指的是私有部门,如果政府有这样的表现也是企业,这里的企业概念与现在的企业观念有些落差。不过问题的关键在于创新,而不在于是公有还是私有部门,为了做出区分,我们将具有企业精神的公有部门称做Public Entreproneurial-ship。什么样的组织有创新精神,这应包括三点,竞争、诱因与市场消费导向。通过竞争区分好坏,分出之后要有诱因制度来进行奖惩,此外还要与外在环境互动,互相回应。例索尼公司所做的收音机越来越小,原因就在于顾客需要,因而以顾客为导向而不是官僚导向去进行研发工作。有如某人办理申请证件,可能需要与此相关的材料十几种,如果由申请人自己到各个不同的部门办理,最后交到申请部门的话就是官僚导向,而如果申请部门将所有的工作都做好则是顾客导向。当然这需要科技,需要政府部门的电子化。五是以赚钱代替花钱,新政府管理认为除了省钱之外,重要的在于想办法赚到钱,这涉及到法律方面的调整。例在1992年的一本书《Reinventing Government》中有一个例子,政府采购需要新建一个游泳池,而当时恰好有奥运之后淘汰下来的游泳池,这样可以节约成本六七成。这不仅需要执行事务的公务员有这方面的智慧,配合公务员的新想法,还要有法令上的松绑。六是在危机管理上要用防御式管理代替治愈式管理(preventing-curing),要在危机发生之前做好预防准备,而不是危机发生之后单纯的加以治疗。七是以参与式管理代替层级式管理(participation-hierarchy)。

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