毛益民 曹伟：集权体制下的权力制约：理论与实践”会议综述

毛益民，浙江工商大学公共管理学院博士；曹伟，浙江省社会主义学院博士

2016年10月15日，由浙江大学人文高等研究院和浙江大学中国地方政府创新研究中心合作举办的工作坊在浙江大学之江校区召开，主题为“集权体制下的权力制约：理论与实践”。来自清华大学、北京大学、浙江大学、中国人民大学、吉林大学、厦门大学、中山大学以及苏州大学等的十余位学者，参与此次工作坊并展开了热烈的讨论。

此次工作坊的主题，缘起于浙江大学陈国权教授对中国权力制约与监督体系问题的研究工作。近十年来，陈国权教授先后承担三项国家社科基金项目（包含两项国家社科重大招标项目），对责任政府、廉洁政府以及法治政府等问题展开了持续而深入的探索，取得了诸多重要研究成果。如何认识和推动中国权力制约与监督体系的建设，是其研究工作的关键性问题。在清华大学景跃进教授的支持下，此次工作坊邀请了国内政治与行政学界的重要学者，旨在共同探讨中国权力制约与监督体系建设的理论与实践，以深化对此议题的认识。工作坊议程主要由专题报告、专题评议以及自由评议三个部分构成。

首先，陈国权教授做专题报告，介绍近年来所做研究工作的历程和主要观点。2006年，他开始承担国家社科项目，从事责任政府研究，提出了从权力本位走向责任本位的观点。他认为，在非竞选政治环境中，要让政府承担起责任，主要存在两种路径：一是以法治强化政府责任，但法治建设需要民主来推动。二是以考核来强化政府责任，自上而下分配给各级政府的增长指标，就是直接的体现。相比原来生产的计划，现在可以被视作是经济增长的计划，通过对增长指标的设定与考核，来促使政府履行责任。

2009年，他承担国家社科重大招标项目“健全权力运行制约与监督机制研究”，聚焦于廉洁政府建设，核心议题就是探讨如何建设符合中国国情的权力制约与监督体系。在此项研究中，他对制约与监督做了区分，认为这是两种蕴含不同逻辑的控权模式，因而也适用于不同情境。具体而言，监督是指权力委托主体或受其委托对权力代理主体的控制，以保障权力行使符合委托意图。监督逻辑意味着权力代理主体可以拥有完整事权，只有在违背委托方意图时，才会受到制裁。而制约则是对事权进行分割，从而保证权力主体之间的相互钳制，以防止任何一方滥用权力。这同时也意味着，任何一方都不可能独自完成整个事项，执行在协商与妥协中才能实现。换言之，监督以结果合法性为导向，保持事权完整以实现效率；而制约以过程合法性为准绳，保证事权分解以达至制衡。监督制度中的事权高度集中一定程度上实现了权力运行效率，却也留给权力主体操作资源的较大空间。当前我国控权制度设计呈现出一种“强监督―弱制约”模式。在这种控权模式下，权力向党政“一把手”集中和向上集中，造成了监督者“失监”、监督可规避以及问责乏力和问责缺位等问题。至于为何重视监督而忽视制约，他认为，这与中国政府治理的经济基础之间存在密切关系。公有制经济基础，尤其是土地公有的制度，为地方政府的经营化提供了重要条件。在经济增长、效率优先的战略导向下，地方政府通过开发区、新城新区等第三区域的打造，利用土地资本化所带来的增值收益，同时借助政企统合的治理模式，极大地增强了自身的经营能力。如果将公共品供给分为生产和分配两个环节，那么，生产强调效率，需要科学管理，集权化则不可或缺，而分配则强调公平，需要通过更为民主化的方式来实现。与前面对制约与监督的区分相呼应，地方政府为了更有效率的生产和经营，显然就不会倾向于采纳制约模式。

2014年，他承担国家社科重大招标项目“反腐败法治化与科学的权力结构与运行机制研究”，聚焦法治政府建设，核心议题就是权力结构与运行过程的法治化。他发现，地方治理存在一种“法治悖论”现象，也即地方政府既是法治建设的关键力量，又是破坏法治建设的主要主体。一方面，地方政府都有明确的法治建设目标，承担法治建设的主要责任；另一方面，地方政府在许多治理活动的运作上违背了法治的要求，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。对“法治悖论”的解释，需要关注地方政府治理背后的三重逻辑，也即政治逻辑、经济逻辑以及法制逻辑。具体而言，在中国，党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的长期执政是中央和地方各级政府的首要政治目标，也是建设社会主义事业的根本保证。在长期的革命和建设实践中，党在应对来自内外的挑战中逐步确立了以下级服从上级、全党服从中央为主要内容的民主集中制的基本组织原则，形成了一系列维护社会稳定的理论、方法和制度。这些准则共同构成了地方政府政治逻辑的主要内容。政权稳定的政治目标的实现，必须以良好的社会经济发展水平为基础，发展经济因而成为地方政府重要的治理目标。十一届三中全会以后，党中央做出了全党工作转向以经济建设为中心的决策，经济发展逐步取代政治斗争成为国民生活的主要内容。党的十五大又进一步提出了“两个一百年”的奋斗目标，即在建党一百年时全面建成小康社会，在建国一百年时基本建成社会主义现代化国家。这一系列经济发展目标的确立进而转化为中央对地方政府以GDP增长率为主要指标的考核压力，使得地方政府在治理过程中普遍遵循以“发展是硬道理”、“以经济建设为中心”以及“效率优先兼顾公平”等为主要内容的经济发展逻辑。除此之外，政府政治目标的实现，还需要良好的法治环境。法治意味着公权力的掌握者必须按照正当的合法程序的原则来行使权力，同时，法治能够有力地维护市场经济秩序和国家长治久安。在我国，法治目标的实现主要表现为“依法治国”的基本方略，它要求政府行为必须遵守“有法必依、执法必严、违法必究”的法制逻辑。在现实治理过程中，这三重逻辑之间往往存在着冲突。相比之下，政治逻辑与经济逻辑往往会优先于法制逻辑。这种情况的发生，可以从两个方面进行理解：一方面源于我国执政党对绩效合法性的依赖。在“以经济建设为中心”的发展战略下，地方政府官员所面对的来自经济增长的考核压力，远大于法制建设、社会公平等其它方面。另一方面，由于我国是单一制权威体制，地方官员由上级党委任命，因而逐层向上负责。这也使得服从上级权威往往优先于遵循法令规章。当治理过程中遇到上级指令与法律规则相冲突的时候，地方官员往往通过选择性执法等形式予以规避或突破。

回顾已有研究工作，陈国权教授认为，自己致力于通过对地方治理现象的观察与思考，发现真实的中国问题，做真实的公共管理。同时，他指出，无论是责任政府、廉洁政府还是法治政府，分权与制约始终是核心所在，而阐释这个问题，则必须拓展知识视野，直面其背后逻辑的复杂性，通过跨学科的理论融合来获得更有力的论证。

随后，景跃进教授对此报告进行了专题评议。他认为，陈国权教授的研究工作主要有两个贡献：一是扎根于中国现实，从经验实践中发现体制问题，进而揭示其根源所在。二是对决策权、执行权与监督权之间的关系及其逻辑展开了深入细致的阐释，可称之为“新三权论”。他将“新三权论”概括为如下十个基本命题，即：（1）反腐败的治本之策在于制约（公）权力；（2）权力制约必须从权力结构入手；（3）只有分权（制衡）才能实现权力制约；（4）西方的三权分立不适合中国；（5）寻找新的分权形式，超越西方的三权分立；（6）新三权论，即决策权、执行权与监督权，的逻辑论证；（7）在分工基础上重构分权制衡理论；（8）“新三权论”为中国的权力制约提供了出路。（9）从集权体制向制约（分权）体制的转型；（10）社会经济发展是推动权力结构转型的关键力量。在他看来，这十个命题构成了陈国权教授“新三权论”的思想脉络，而这种立足中国体制情境、超越西方传统范式的理性思考，反映了陈国权教授在理论探索上的素养和勇气。“新三权论”的核心思想在于，尽管西方传统的三权分立并不适用于中国，但其背后蕴含的权力制约思想是普适性的，因此必须立足中国现实体制，寻求一种满足权力制约要求的制度设计。

紧接着，景跃进教授提出了自己的批评和建议。首先，他指出，从分工-分权的思路下，难以推论出制衡的结果。事实上，决策权、执行权与监督权的三分，既可以和分权体制匹配，也可以和集权体制相融合。这三种职能可以成为不同性质的机构设置之依据，但最终决定这些结构之间的关系之性质的，则并非分工原则，而是政治观念或政治力量。所以，从逻辑上不能从“新三权论”中推导出权力制衡的结果。其次，尽管新三权论给出了一种不同于西方三权分立的权力制约思路，但究竟如何实现分权制衡，则没有给出进一步的系统说明。最后，对于“新三权论”能否真正推动集权体制向分权体制转型，也存在有待商榷之处。就权力体制转型而言，可以在政体层面探索，也可以在次政体层面探索。“新三权论”主要是在次政体层面做出一些有益探索，但若上升到政体层面，难以担当如此重任。此外，还需要指出的是，陈国权教授的研究工作主要探索了中国政治的经济逻辑，是在“发展型国家”的框架下展开的。但是，仅仅关注经济还不够，还必须关注政治、社会以及其他各类资源，而实现这一目标，就需要将权力分析置于更为基础的党国体制模型之中。

由于深受西方转型理论的影响，国内学界通常认为，随着经济体制从计划向市场的转型，政治体制也必将走向西方式的自由民主。一旦违背了现有转型理论给我们设定的转型路径，便产生了所谓“转型滞后”的说法。事实上，有必要重新审视西方理论，区分经济体制与政治体制的改革逻辑，而不是继续遵循渐进改革、增量民主这个传统思路。中国实践所呈现的，是党国体制的升级，而不是转型。在党国体制下谈权力制约，需要关注两方面的问题：第一，在引进大量西方话语之后，如何立足中国现实，赋予其更为准确的内涵。比如，与西方相比较，在中国情境下，权力制约究竟是什么意思。在现有学术研究中，实际上在诸多概念上，还存在着“同名不同姓”的现象。第二，党国体制下，改革存在两条红线。即在民主建设上，不搞多党制、坚持党管干部；在法治建设上，不搞三权分立、坚持民主集中制。那么，在这些硬约束下，权力制约究竟如何实现。如果将政治体制分为两层，在党国体制下，即便底层可以分权制衡，但顶层的权力又该如何有效制约呢？

在现有体制下，结构性分权难以实现，更多是依赖于权力的自我规训。这种自我规训可以从两方面进行：一是建章立制，通过不断制定和修缮党内法规等方式规范权力的运行；二是让权力在阳光下运行，在必要场合通过程序公开等方式，增加权力运行的透明度。不可否认，仅从国内而言，权力的自我规训是值得怀疑的，但如果将其置于全球化情境中，则可以获得新的认识。全球化之所以重要，是因为它能将民族国家内部难以解决的有些问题提至全球政体竞争的框架中予以解决。对于中国执政党而言，全球化所带来的政体竞争环境，实际上给它的行为划定了一个区间。这种行为区间的存在，使得党国体制可能反而存在一定的优势，而这恰恰是我们以往不曾认真思考过的。

尽管政治学研究不可能完全摆脱意识形态，但可以暂时搁置，进而从相对理性的角度审视党国体制，发现其可能存在的潜力。现有比较政治学理论的概念不好用，也不够用，因此必须要重构知识体系，以更好地为经验分析提供支撑。以往学界对党国体制的认识，多是从“病理学”角度出发，聚焦于存在哪些弊病。然而，这种体制“带病”运作了那么多年后，却产生了诸多不曾预料的结果，比如经济的持续增长、社会的基本稳定，