阎孟伟：协商民主中的社会协商

摘要： 协商民主体系至少应当包含三个基本层次： ( 1) 发生在政治共同体内部的民主协商过程； ( 2) 国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商过程； (3)社会民众之间的有组织的民主协商过程。可以把发生在政治共同体内部的民主协商称之为“政治协商”，而把国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商和社会民众之间的有组织的民主协商，统称为“社会协商”。国家层面的政治协商具有间接民主的性质，而社会协商具有直接民主的性质。政治协商和社会协商可以形成相互促进的良性互动关系。推进社会协商广泛多层制度化发展具有十分重要的民主功能。

关键词： 协商民主； 政治协商； 社会协商

如何推进我国社会主义协商民主广泛多层制度化发展，既是一个高度复杂的理论问题，又是一个高度复杂的实践问题。2013年中共中央十八届三中全会的决定明确提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。这五个方面的协商包含着对协商民主的不同层次的理解。笔者认为，在这五个方面的协商中，社会协商尤其值得在理论上予以关注。而就我国学界目前关于协商民主的讨论情况来看，有关社会协商的研究至今尚未得到学者们的普遍重视。尽管现有研究大都涉及到社会协商的内容，但专以社会协商为主题的研究成果并不多见。这表明，社会协商这个概念还没有在理论上得到明确界定，其思想内涵还需要进一步的研究和阐发。

一、如何理解社会协商概念

从最一般的意义上说，“协商”属于哈贝马斯所提出的以语言为媒介的社会交往活动，它存在于社会生活的各个领域。因而必然存在着属于各个领域的、有着自身特定内容、方式和机制的协商活动，并且各个不同领域的协商活动总体上也都是协商民主体系的各个环节。但以领域划分为依据显然不适合对社会协商这个概念进行界定。这首先是因为，社会协商的内容是十分广泛的，往往会涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会治理、生态文明等各个领域中发生的重大问题和实际问题，因此，社会协商并不是属于某个特殊领域的民主协商，而是在内容上必然要涉及各个领域的民主协商。此外，即便强调社会协商的内容主要涉及社会生活领域中的重大问题和实际问题，但要把这些问题从政治、经济、文化等诸领域剥离开来往往是徒劳无益的，因为不存在孤立于经济生活、政治生活和文化生活的纯粹的社会生活问题。尤其是不能把社会协商限定在政治领域之外，社会协商的内容必然要包含政治领域中发生的重大问题和实际问题。如果把社会协商局限在政治领域之外的社会生活领域，势必会削弱社会协商的政治参与功能，使其在协商民主这个总体概念中失去意义。

基于上述理解，社会协商既不是一个按协商领域划分的概念，也不是一个按协商内容来划分的概念，而应当从国家与社会的互动关系中理解社会协商的特定内涵。这里，首先应适当区分“国家”和“社会”这两个概念。在现代社会中，市场经济的发展造成了国家和社会的分化。这里所说的有别于社会的“国家”不是泛指包容社会生活各个方面、各个领域和全体公民在内的地域性共同体，而是特指社会生活中拥有公共权力、具有公共权威因而在社会生活中占据统治地位或领导地位的政治共同体或政治国家。相应地，有别于国家的“社会”也不是指广义上的作为“一切交往关系的总和”的“人类社会”，而是特指由众多独立的、自主的社会成员所构成的“市民社会”或“公民社会”，是社会成员自身的物质生活、精神生活和社会交往活动的总和，它有其属于自身的内在规则和不受政治国家干预和侵犯的权利，但同时又必然要接受或服从政治国家的统治。正如查尔斯・泰勒所说，社会不同于政治组织的观点，可以看作一个重要的分化，是后来市民社会概念的渊源。

国家与社会的二分意味着协商民主体系至少应当包含三个基本层次： ( 1) 发生在政治共同体内部的民主协商过程； ( 2)国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商过程； ( 3)社会民众之间的有组织的民主协商过程。我们可以把发生在政治共同体内部的民主协商称之为“政治协商”，它包括立法协商、行政协商、参政协商等，而把国家与社会、政府与民众直接互动的民主协商和社会民众之间的有组织的民主协商，统称为“社会协商”。在这个方面，复旦大学林尚立教授的观点值得赞同，他认为：“社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。因而，国家与社会、政府与民众的互动是其存在的前提，而这种互动所形成的国家与社会、政府与民众的交流与互动的公共空间，则成为社会协商的公共空间。”当然，还需要补充一点，即应当把民众与民众之间的有组织的民主协商纳入到社会协商的概念中。民众之间的协商可以发生在一个公民组织的内部，也可以发生在不同公民组织之间，它属于市民社会本身的公共领域，同样具有建构和维持社会秩序、促进社会发展的积极功能。

从上述分析中可以看出，“政治协商”和“社会协商”都不是依据协商领域和协商内容进行划分的两个概念。既然政治协商的内容是经济与社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，它就必然涉及社会生活的各个领域、各个方面，必然包含在国家与社会、政府与民众的关系中发生的各种重大问题和实际问题，而不仅仅是政治领域内部有关政治问题的协商。只不过，政治协商发生在政治共同体内部，具有间接民主的性质。这不是说，国家公民不能参与政治协商，而是说公民参与政治协商的基本形式是代议制或代表制。如我国政治协商的两大基本政治载体是人民代表大会和人民政协会议，参与“两会”政治协商的人员是通过选举产生的人大代表和通过推举产生的政协委员以及与协商议题密切相关的政府官员，他们都有确定的政治角色地位，拥有直接参与政治协商的权利和对协商议题进行表决的权利，因而是政治协商的实际主体。一般公众或普通社会成员则不可能直接参与政治协商的过程，而只能把表达自身权益和观点的权利授予或转让给自己选举或推举的代表。

社会协商则不同，社会协商是以社会民众能够直接参与协商过程为基本特征，具有直接民主的性质。在广泛多层的社会协商过程中，民众可以以个人的身份直接与政府部门进行对话(如政府接待日、信访等)，或通过大众媒体、网络平台直接面向政府部门和其他社会公众发表个人的意见和建议、申诉自己的委屈或提出自己的利益要求，以谋求同政府部门和其他社会公众就自己所关注的问题进行对话；民众也可以通过自己自愿加入的自治性公民组织，或通过推举自己的公民代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行协商对话。在这种形式中，无论是公民组织还是公民代表都是以公民身份同政府进行直接的协商对话，因而属于政府与公民之间的直接互动。

二、社会协商在民主政治体系中的地位

民主政治起源于古希腊的奴隶制民主制，其中以雅典民主制为典范。在公元前5―4世纪，通过“克里斯蒂尼改革”和“伯利克里改革”，雅典建立了以公民大会为核心的民主政治体制。在这种政治体制中，公民大会是最高权力机构，一切国家大事由公民大会决定，政府机关和官吏均隶属于公民大会。这种“公民大会式的民主”是一种直接民主。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必须参加公民大会，参与对城邦公共事务的讨论和表决。当然，雅典民主制之所以可以采取这种直接民主的形式，主要是因为在雅典城邦中真正平等享有公民权的人在全部人口中所占的比重不足十分之一，实际上只是一个小众群体，而且居住地相对集中。这个小众的公民集体构成了一个统治集团，对没有公民权的平民，特别是人口数量巨大的奴隶阶级实行直接的政治统治。

近代以来，资本主义代议民主政治是在反抗或瓦解封建王权专制统治的政治斗争中产生的。这种政治斗争同时包含两个基本过程： 一是限制王权乃至最终消解王权的过程；一是逐步确立全体社会成员( 不含未成年人)平等政治地位的过程。限制王权的基本政治形式就是建立议会制度并逐步扩大议会的权力，最终使议会取代王权成为最高的政治权力机构。但在享有平等政治地位的公民的数量不断增加且公民的居住地相当分散的国家中，实行古希腊公民大会式的直接民主实际上是不可能的。唯一的办法，就是建立代议制机构，即公民投票选举自己的代表，再由这些代表作为议员组成议会。有关国家公共事务(如立法、征税、对外战争、财政预算等)的政治协商主要在议会内部进行，一般公民无权参与政治协商和公共决策的表决。因此，代议制民主是典型的间接民主。一般公民的平等政治地位主要体现在选举权上。这就是为什么历史上争取普选权的斗争始终是资本主义民主政治发展过程的主要内容。

从理论上说，直接民主可能是最能体现民主本义的民主形式。在直接民主形式中，全体公民可以直接参与国家层面的政治协商，直接表达自己的政治意愿和利益诉求，并对政治决策产生直接的影响。但面对数量庞大且居住分散的公民群体，以直接民主的形式进行政治协商已无可能，因而国家层面的政治协商不可避免地实行以选举民主为基本特征的间接民主。从这个意义上说，代议制民主的确是民主政治的一个极为重要的制度形式，它使民主政治能够在一个人口众多、地域广阔的国家中成为现实。为此，早期的民主政治理论家对代议制备加推崇。如19世纪英国政治学家约翰・斯图亚特・密尔就把代议制度称作“现代最伟大的发现”，他说： “唯一能够充分满足社会所有需求的政府是全体人民参加的政府；任何的参与，即使职务很小也是有益的；这种参加的范围大小应当和社会一般进步程度所允许的范围一样，让所有的人分享国家主权才是最可期望的。但是既然在面积和人口超过一个小城镇的社会里除了公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”

然而，正是由于代议制民主是一种间接民主，同直接民主相比，它自身又必然带有与生俱来的局限性。它不可避免地在国家政治过程与社会民众政治参与之间制造出一个政治间隔层，使公民把表达自己的政治意愿、利益诉求和参政议政的权利转让给通过选举产生的代表来行使。当代美国政治学家达尔将这种情况概括为“时间与人数定律”，即“一个民主单位拥有的人数越多，公民直接参与政府政策的机会就越少，他们移交给别人的权力就越多”。尽管可以用严格的法律制度和程序规则对选举、议事和决策做出严格的限制，但要保证政治协商和政治决策能够忠实地体现公民的政治意愿和利益诉求依然是困难重重，很难充分地体现民主的本义，甚至有可能出现违背民主精神的政治后果。20世纪以来，资本主义代议制民主本身所暴露出来的局限性就是最为鲜明的例证。

首先，资本主义的代议制民主是建立在资本主义私有制基础上的，贯彻资本逻辑的经济形态只能塑造出以个人主义为基本价值取向的竞争式民主模式，这种模式客观上往往会促使追逐私人利益的特殊利益集团谋求在政治决策中的优势地位。这样，基于自利观念的个人主义不断冲击民主政治为公众利益服务的理念，很难与民主政府的良性运作相容。尤其是贯彻资本逻辑的经济形态不可避免地造成普遍的阶级分化和贫富分化，导致社会各阶层民众在事实上的不平等。其中，经济实力雄厚且能与政府相互勾连的强势群体完全有可能通过操纵选举过程、议事过程和决策过程而在政治上呼风唤雨，而那些既无钱又无权的弱势群体则在很大程度上被政治过程边缘化。正如达尔所分析的那样，“市场资本主义不可避免地会产生不平等，它引发了政治资源分配中的不平等，从而限制了多元民主的潜力”，