朱水成：政策执行的中国特征

【内容提要】中央或上级政策目标的实现需要经过多层细化和再规划的过程，为防止因利益博弈和合作困境而导致的政策执行碎片化，中国采取高位推动、逐级发包和晋升竞标赛等模式来予以化解。上述模式的实施以中国政策执行的党政双轨制、行政矩阵制和中共在政策执行过程中的主导地位为基础。

【关 键 词】政策执行/高位推动/逐级发包/晋升竞标赛

政策执行是指将观念形态的内容转化为实际效果，以实现既定政策目标的活动过程。美国政策学者艾利森指出，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的执行”。①但是，在20世纪70年代之前，学者们较少关注政策执行。以1973年加州大学普雷斯曼(T.L. Pressman)和韦达夫斯基(A.Wildavsky)出版的《执行――华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》一书为标志，西方学者形成了政策执行研究的三种模式。自上而下的模式强调政策制定与政策执行的分立性，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。其代表性学者有史密斯(Smith)、萨巴蒂尔(Sabatier)和梅兹美尼恩(Mazmanian)等。自下而上的模式强调政策制定与政策执行的功能互动性，政策结果是政策执行者、政策制定者与受其影响者之间相互妥协与议价的过程。该模式最具代表性的学者是赫恩与波特。为吸收前两种模式的优点，完善其缺陷，莱斯特(Lester)、福克斯(Fox)和郭谨(Goggin)等提出了整合型模式，主张对政策执行进行动态层面的探讨。

我国学者于20世纪90年代中后期才开始关注公共政策执行的研究，这些研究在选题上大致可划分为三类：一是具体专业领域的政策执行研究，重点是货币政策与税收政策的执行；二是中国政策执行总体现状研究，政策执行中的“上有政策、下有对策”现象及其控制是其焦点议题；三是政策执行理论研究。对西方政策执行模式的评介与中国政策执行模式或特征的总结是其核心。下面仅就与本论文密切相关的中国政策执行模式或特征进行概述。

丁煌、谢炜、蒋云根、齐杏发等提出利益关系或利益博弈是中国政策执行过程中的根本特征。②胡象明将我国地方政策执行概括为“中央监控下的‘点―面’模式”。③龚虹波提出了“执行结构――政策执行――执行结果”的政策执行模式。该模式认为政策执行结构会影响到介入政策过程的主体，并最终对政策结果产生影响。④李勇军认为从1949年至1978年间中国政策执行属于“自上而下推进，自下而上响应、压力层层叠加”的“推进与响应”模式。⑤薛立强、杨书文认为中国政策执行具有三大特征：一是层级加压与重点主抓型体制架构特征；二是自上而下的政策执行过程；三是恰当的政策与高层的决心是政策执行到底的充分条件。⑥郭小聪、李洪涛通过对个案的分析提出了政策执行的合作治理模式。⑦上述研究成果富有价值且充满启发性，都从不同层面揭示出中国政策执行的某些特征。有些特征之间有一定的联系，比如“推进―响应”与“自上而下”之间存在一定的相似性。但是，这些理论所涉及的不同特征，如“中央监控”与“利益博弈”、“合作治理”之间似乎是相互独立、互不相干的一组现象。本文尝试着将这些理论描述有机地整合在一起，提出一个能展示中国政策执行总体特征的理论框架。

一、中共在政策执行中居于主导地位

目前学术界对政策执行的主体主要存在三种观点：第一种观点认为政策执行的主体仅限于政府机构，凡赞同政治行政二分的学者均持此观点。如格斯顿曾将政策执行理解为“适当的政府机构致力于将新法律和新计划转变为实务的过程”。⑧第二种观点认为，政策执行的主要实施者是行政管理机构。此外，立法机关、法院，甚至压力团体和社区组织也能成为政策执行主体。⑨第三种观点认为，中国政策执行的主体还应将共产党纳入其中。胡伟就曾指出“中国共产党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能”。⑩笔者以为，当代中国的政策执行主体主要是指共产党、权力机关、行政机关和司法机关，此外，广大民众也曾作为政策实施主体在特殊时期存在过。(11)

以国务院为首的各级人民政府及其职能部门的政策执行功能主要体现在执行共产党领导机关、上级行政组织、同级人民代表大会及其常务委员会的决定、决议、命令和指示；根据宪法和法律规定制定行政法规、行政规章和行政措施，发布行政命令等。(12)一谈到人大，人们更多地想到的是其在政策制定中的作用，实际上包括全国人大在内的各级人大也是政策执行的重要主体。人大的政策执行功能主要表现为两个方面：一是以法律、法规、决议、决定等形式贯彻实施党的路线、方针、政策和主张。譬如，八二年宪法的历次修正案都是在中共中央委员会提出修正意见后，再由全国人大经法定程序予以正式公布的。二是贯彻执行权力机关制定的以其自身为执行主体的各项政策内容。例如，全国人大按照有关法律规定撤销省级人大制定的同宪法、法律和行政规则相抵触的地方法规，各级人大按照《人大代表议案处理办法》对议案进行相应处理等都是人大在贯彻实施由其自身制定的政策。司法机关的政策执行功能主要表现为以最高人民法院和最高人民检察院为首的法院系统和检察机关将国家的法律适用于具体案例。

在上述众多主体中，中共组织始终处于主导地位。中共在政策过程中的主导位置是由其在国家政权中的领导地位所决定的。在党政合一的毛泽东时代，国家政治、经济、社会和文化生活中的近乎所有问题都由中共做出决策并操控其具体实施，其他各政策主体都缺乏应有的独立性。在倡导党政分开的邓小平时代，中共虽然弱化了直接实施政策的行为，但依然会通过各种决策干预其他主体的实施活动。20世纪80年代末，各级党组织在包括政策执行在内的整个政策过程中的作用和地位又不断得到提升，再次成为中国政策执行过程中的主导力量。

二、政策执行的结构―功能特征

(一)党政双轨制

党政双轨制中的党指中国共产党，政则指国家政权组织或者广义上的政府，包括立法、行政和司法机关。党政双轨制意指中共在中央、省、市、县、乡等各个层级上都设有党的领导机构及其职能部门，履行着与政权组织大致相当的职能。比如，党的政法委与公安、检察院、法院、司法部门之间；党的组织部与政府公务员管理局之间；党的农村工作委员会与政府农业部之间；党的宣传部与政府的文化、新闻出版、广电部门之间；党的教育、科技、卫生、体育工作委员会与政府教育、科技、卫生、体育等部门之间等等……。可以毫不夸张地说，不管是履行何种职能的政权组织能都可以在党的组织系统中找到与其相对应的部门。党政系统在机构设置上的重叠正是政策执行双轨结构的重要表现。

新中国成立之初，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党组和党员负责同志来实现的，党并不直接管理国家事务。(13)但是随着时间的推移，这种“寓党于政”的政治结构逐步为党政双轨制所取代。为反对分散主义和地方主义，毛泽东于1953年提出了“大权独揽、小权分散”，一切重大问题由各级党委决定的原则。为实现这一原则各级党委普遍采取分口领导(14)的方式以加强对国家政治、经济、文化和社会等工作的领导。从1955年10月开始，中央和地方各级党委在原有组织部、宣传部、统战工作部和农村工作部的基础上增设了工业、交通、财贸、文教和政法等工作部。不过，此时各级党委所设工作部以管理干部为主要职能，同时兼及一些监督检查工作。他们不能直接向政府部门下达指示，也不直接管理业务。不过，在1958年6月10日中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》之后，各级党委工作部门的主要职能开始向直接管理各大口业务转变。与此同时，从地方到中央的各级党委与本级政府之间也演变为直接的领导与被领导关系。

根据五四宪法的规定，司法机关只能向权力机关负责并报告工作。但是，在1957年7月，毛泽东发出了地方政法文教部门要受命于地方党委和地方政府的指示。到这一年年底，中共中央与最高人民法院、地方各级党委与地方各级人民法院之间确立了领导与被领导关系。各级法院不仅在方针政策上，而且全部审判活动都必须服从党委的领导和监督。(15)

党政双轨制的确立使得共产党组织的国家机关色彩日益浓厚，它不仅履行国家权力机关监督国家司法和行政机关的职能，而且还直接从事属于国家机关工作范围的活动。20世纪60年代初，中共中央曾对党政双轨制做过一些调整：一是地方各级党委不再设立“分兵把口”政府工作的书记；二是减少地、县两级党委内与政府对口部门的设置数量。但从60年代中期开始，由于重新强调党的一元化领导，“一切重大问题由党委决定”变成了事实上的“一切问题由党委决定”。八十年代初期，中国开始着手对以党代政、党政不分的现象进行改革。首先，理顺了党与国家权力机关的关系，各级党委不再以党的名义发布法律性文件。其次，通过减少党政交叉任职、削减党委工作部门和各级党委不再就政府职权范围内的事项发指示、作决定等措施以实现党的职能与国家政权机关职能的分开。第三，取消了各级党委审批具体案件的制度以及党组与公检法联合办案的做法。经过一段时期努力，“初步改变了以往党政不分、党委包揽一切的状况”。八九十年代以后，党的新一届领导集体在对中国政治体制改革理论与实践进行反思后决定停止实行“党政分开”，提出党的领导应该是政治领导、思想领导和组织领导，三者缺一不可。为实现党对政权机关的统一领导，凡属方针、政策的重大问题都要经党委讨论，然后分头执行。在这一背景之下，党政双轨制得以继续保留。不过，此时的双轨制与彼时的双轨制不仅在机构设置和职位安排上有差异，而且在功能上也有所改进，着眼于“以党领政”，而不是包办具体事务。

(二)行政矩阵制

中国的政府架构由中央人民政府即国务院和地方各级人民政府组成，每级政府内部都由管理不同领域事务的职能部门组成。各级地方政府既要向同级党委负责，同时还要向上一级政府负责；各级地方政府的职能部门既要向同级人民政府负责，还要向上级政府职能部门负责。这就是所谓的行政矩阵制，也称条块结合制，它以“职责同构”(16)为基础。条条管理强调政令的上下一致和畅通，块块管理突出的是一级政府的独立与完整，以及所属各职能部门之间的相互协调与配合。行政矩阵制运行得当，可充分发挥条条和块块的作用。但是，在实际政府管理运行之中，要理顺条条与块块之间的关系，使二者各司其职，相互配合，有效发挥作用则是一项相当艰巨的课题。如果处理不当，则可能造成“条条专政”和“地区分割”。而无论是“条条专政”还是“地区分割”都破坏了行政的统一性。

行政矩阵制的设置始于1954年。在此之前，中央人民政府(政务院)与各地人民政府之间是领导与被领导关系，但政务院与所属各部门之间却并不是领导与被领导关系，而只负担协调和指导责任。(17)1954年撤销大行政区之后，我国开始向“条块结合、以条为主”的结构功能体制转变。这从第一届全国人民代表大会所确立的条块之间的关系上可以得到体现――“国务院作为最高国家行政机关统一领导所属各职能部门和地方各级国家行政机关的工作，地方各级人民委员会所属工作部门既接受该级人民委员会的统一领导，还接受上级人民委员会、直至国务院主管部门的领导”。(18)在高度集权的管理体制之下，各级地方政府难以发挥其应有的作用，地方领导于是纷纷要求中央放权。1958年，中央启动了向地方全面放权的改革运动。由于权力下放过猛，结果出现了地方各自为政、不顾全局的“块块专政”。从1959年3月开始，中央通过条条陆续上收下放给地方的权力，