臧雷振：治理类型的多样性演化与比较

摘要：作为学术讨论和实践理念中的时髦词汇，“治理”是广大研究者关注焦点，而在此过程中其基本内涵却变得愈加模糊，这构成研究进一步深化的潜在障碍。本文基于对实践中差异明显的治理类型的理论推演和比较，避免陷入不同知识背景和研究视角下概念界定的纷争，借力类型学分析作为理论探索的切入点进而呈现治理的学术脉络及治理知识的内在秩序。展现善治、全球治理、多层次治理、互动治理、元治理与智性治理等主要治理类型的形成传播过程、理论假设、实践特点与现实影响，并通过分析各类型所隐现的“治理失灵”从而客观认识治理的适应性局限，指出所每一种治理类型不意味着要对其他治理模式的吞噬，其本质和共性均在包容共存的态势下求索国家治理能力和效能提升的路径，并在此基础上为定位中国国家治理战略选择的着力点提供理论依据，最后通过政治学所具有的解释的、反思的特征对各国差异化治理模式的未来研究图景做出展望。

关键词：治理类型；国家治理；治理失灵；比较

1 导论

自二十世纪九十年代以来，学者对经济发展中“治理”问题关注的兴趣不断增加，但这不是出于对其历史演进的考量，更不是出于对其现实启示的聚焦，而是拜援助国和援助机构所赋予“治理”在经济发展中的重要性所赐。如世界银行研究人员在一份有影响力报告中提出的结论：对外援助只有在政府具备实施良好治理政策条件的国家里才能发挥作用（World Bank,1998），世界银行在过去十多年从其所认为的“增进国家或区域发展”的角度大力推广这一备受争议的结论，相关治理问题也从先见于北欧诸国逐步遍及世界，形成论国事“言必称治理”的火热局面。世界银行还为推广治理理念投下大量人力与经费开发出世界治理指标（World Governance Index,WGI）根据六个维度――即腐败控制（CC）、言论和问责 (VA)、法治(RL)、政府效能(GE)、政治稳定(PS) 和监管质量 (RQ)――对不同国家治理质量进行定量测定，其认为上述因素构成的治理品质影响一国经济与社会发展的成败。该指标亦被诸多学者用作解释国家发展变量，被风险评级机构及非政府组织等用来评估所实践的项目成效，被各国决策者用作分配价值亿万美元对外援助的参考，如美国政府启动的“千年挑战帐户（Millennium Challenge Account,MCA）”项目，力图将对外援助授给予那些比同类国家治理的更好的国家，荷兰也根据该指标来监督受援国的治理水平并据此决定所要援助的对象和额度。

“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的。”[1]治理理念越来越广泛地运用到政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“好的治理”、“全球治理”、“社会治理”、“地方治理”、“社区治理”、“多层次治理”、“多中心治理”、乃至新兴的“网络治理”等，伴随着诸多与“治理”关联词汇的诞生使“治理”一词运用及相关研究范围进一步拓展（仅在中国有关治理的研究就是一枝独秀的态势，见表1），但这些并没有改变“治理”含义模糊与包容多种用法的困境。一如学者杰索普所言：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[2]这种说法或许被夸大，毕竟“治理”作为世界银行等国际组织率先提出的概念为提升其组织影响及声望功不可没；同时又作为被联合国推崇的概念，正似乎“取代联合国早期的去殖民化、本土化及人权等逐渐式微的概念”。[3]

总之，“治理”概念被以各种方式使用，被赋予各种解释。这种学术研究的开放性和模糊性启发诸多学者朝向追溯语源求解以精确界定语义。比如有学者将其追溯到16世纪(Marcou G., Rangeon F., Thiébault J.L.1997)或18世纪法语“gouvemance”一词，该词曾是启蒙哲学表达政府开明与尊重市民社会结合的一个要素。更早可追溯到14世纪末叶，英格兰国王亨利四世使用治理概念用以表明“上帝之法授予国王对国家的统治之权。”[4]此外，在15世纪一本有关教养的读物（Book of Nurture）中，卢素（J.Russell）写到能否成为一位贵族好管家的区别就是“管制力”（governed）和“非管制力”（ungovered）起着核心作用。虽然卢素是在一般意义上使用这个短语，但随后的乔叟（Chaucer G.）、高尔（Gower J.）、维克利夫（Wycliff J.）等对该词使用不仅是将其意指定为“好”、“公民秩序”等，乔叟还将《坎特伯雷故事集》（the Canterbury Tales）中的主持朝圣秩序的官员称为“治理者”（Governor）。而就治理词源而言，其译自希腊动词κυβερν?ω（kubernáo），意为掌控（steer），当首次被柏拉图在比喻意义上使用后才传播到拉丁美洲及其他各种语言。以上对治理词源史的追溯并未如想象般给其当代定义带来切实的智力支撑,而回归至当前流行的治理概念界定中最为常见的如世界银行定义其为政治权威和合法性资源的行使以管理社会的问题和事务；世界治理指标（WGI）项目则将其定义为：国家权威被行使的惯例和制度；[5]除了这些研究机构的定义，其他影响较大的替换性定义如从动态的角度认为治理是通过机构、权力及协作以分配资源，同时调整或控制社会经济活动的过程。[6]但无论如何，这类定义并看不出与政治学对国家或政府传统定义的实质性区分。

无论是对治理的语义学追溯还是当代国际机构、学者的定义都显现：治理概念通常是折中且相当杂乱，并不具有对国家发展能力提升的改变，治理的实际意义在当前显然被夸大了。“治理”一方面面临语义模糊的困境，另一方面却又面临全球众多研究机构和学者提出的概念不胜枚举各自言说的纷乱（图1展示学者对治理常用的解释维度和角度）。这最终导致治理概念“如同电影中（Alice in Wonderland）深陷仙境的爱丽丝不断对自己身份进行追问，每个学者也都想要明确其确切意思。”在一个言必称“治理”的年代，却没有理清其基本内涵，这显然对研究的进一步深化和拓展是无益的。这也可解释为什么治理近30年来的盛行――概念上越含糊其辞，运用上越无所顾忌。

图1 治理的分析角度与使用维度

注：该六大维度强调了治理其他四个不被重视的特征：组织间相互依赖，网络成员持续互动，基于信任和规则的协商参与互动，显着水平的国家自主性。RHODES R. Understanding Governance,Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability[M].Buckingham: Open University Press,1997:46-47；STOKER G.Governance as Theory[J].International Social Science Journal,1998(50)155:17-28.

上述讨论也可见如若单一就治理言治理，执着于词源或不同定义纷争等初级材料将无法触及研究本质，反易陷入不同知识背景、研究视角下概念界定的纷争。福柯曾言“不要去无止境地探寻一种对看得见的事实反映必定是不充分的语言，”[7]概念仅仅是作为反思与实践发生联系的途径。如若转变视角从实践中差异明显的治理类型进行理论的演化和比较，或可为我们带来新的理解图景。借类型学分析作为理论分析的入口亦有助于后续研究的完善，有助于发现新的更准确的分类坐标轴和概念的外延轮廓，从而实现从语义治理（Governance in Semantics）转向行动治理（Governance in Action）研究的务实之路。下文即从差异化的六种典型治理类型的比较分析中呈现治理理论的学术脉络及治理知识的内在秩序。

2 从善治到全球治理

对善治（Good Governance）的重视主要得益于20世纪末发展型国家的实践智慧，加之1997年亚洲经济危机削弱了有关“亚洲价值”的国际讨论，[8]“善治”话语被进一步强化。此外，随着第三次科技革命深化，传统的官僚制行政范式受到极大的挑战，新公共管理理论兴起与公民社会崛起使得政府改革中“善治行政”与对政府绩效责任的高度关注成为一种目标追求和发展趋势。从1980年代起，援助国政府及国际组织常通过对被援助国施加改革压力影响其政策制定，将被援助国的善治表现作为附加条件，强调受援国善治水平提升或改革是获取公共事业贷款重要条款。如世界银行等组织均认为善治意味着最基本的治理，尤其在发展中国家中更要强调政府运行体系的透明；决策领域的可预测性、开放性及进步性；官僚体系的职业精神；政府执行部门勇担责任；稳健的公民社会有序参与；较强的法制与有效的行政体系；以及依赖于政治运动和政党鼓动下的弱势群体的政治动员等善治特征。这类将善治与援助捆绑在一起而成为一个“必要条件”，使善治超越了在“治理”前加上“有效的”或“健全的”等形容词的其他治理类型版本而占据国际话语的主导地位。

治理作为一个分析“是什么”的实证主义概念，而善治此时显然成一种分析“应该是什么”的标准化概念，尽管许多国际组织在提供抽象的“善治”特征定义方面已经做得非常出色，但这个概念还需要依赖很强的背景环境，因为善治不是一个简单操作蓝图或定义就可以说明的，而是一定要经过一定地理环境或一定政策网络中不同利益相关人的谈判和一致同意才行。它的实现需要双重保障，首先是行为的价值取向的一致，其次要高效能和效率的政府功能。这构成人们从理念到实践对其不同的理解，讨论范围从新公共管理到权力和人权，体现为两种解释范式――“管理论的观点和系统论的观点”取向下新自由主义模式、发展模式及人权模式（见表2），形成迥然相异的善治认知。

针对国际组织对善治全球范围的推崇和实践，“学者的思考并不体现附和和赞同”，[9]有关善治的理论经常被批评为过于模糊、缺乏逻辑自洽或使用错误的论证假设；有关善治的理念也常被形容为只是一些空谈或常识，是一“遥远的梦想”[10]并有强烈的食利目标驱动，因为发达国家政府以及多边、双边机构不能干涉他国内政，所以对于善治的推崇间接保护发达国家跨国合作。善治也由此被形容为一“金刚钻”般工具――如同人权和民主一样――用来获取政治筹码而不是真正帮助当地的人们。