叶笑云 丁秉：“信访”意涵探析

在信访制度的研究中，关于“信访”的意涵和功能，众说纷纭，莫衷一是。信访制度的改革该何去何从，某种程度上和我们对于“信访”本质的认识有很大关系。因此，关于“信访”内涵的探讨，既是信访制度研究中的一项基础性工作，对于信访制度改革的实践也具有一定的参考意义。笔者根据国家产生根源的分析，并根据党政文件和法规文献，对有关“信访”概念的界定和认识进行基本的梳理，对“信访”意涵展开深入分析，厘清一些容易混淆的看法，希望有助于深入认识信访制度的功能、困境及其发展趋势。

一、发生学上的“信访”：利益表达和社会管理

不管是学界还是政界，似乎已经形成了一种共识：信访制度是中国特有的制度。但为何说“特有”，对于其原因，则有不同的看法。说法之一，认为新中国的信访制度是中国共产党的发明，如李宏勃认为，信访制度是诞生在新中国政法传统下的一项独具特色的制度发明，是一种中国式的纠纷解决与人权救济机制，也是权力上下运行及相互监督的一种特殊机制。[1]P31说法之二，认为信访制度之所以有特色，是因为其直接源于中国古代的申诉制度，如周其明认为“信访是一个有中国特色的词汇，直接源于古代的击鼓鸣冤、拦路喊冤、告御状等申诉制度。”[2]P10说法之三，认为信访制度所依托的政治文化及功能等的特殊性，而使得信访制度成为一项具有中国特色的制度。“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色。”[3]p42

不可否认，中国信访制度实践中所呈现出来的独特的政治景观，可谓是世上罕见。从某种意义上来说，信访制度的问题是个地道的中国问题，信访制度实践中的经验可谓是中国式的经验。虽说信访制度实践中所呈现出来的政治、文化现象，既有传统政治文化遗留的表现，也与中国的中央集权制度密切相关，但似乎很难证实建国后的信访制度直接源于古代的“申诉制度”。相反，笔者觉得新中国信访制度的设立与其说是源于古代，还不如说是源于共产党的人民民主理论和列宁创建的苏联“信访制度”的示范作用，并非中国共产党人的“发明”。信访制度的运作过程中所表现出来的政治文化、意识形态等现象确实具有中国特色，但若把政治文化等所有因素都考虑进去，来衡量一项制度是否具有一国的特殊性，那么可以断言，世界上任何一项制度都是独一无二的，就像一棵树上找不到两片相同的叶子一样。因此，从此角度来考量一个制度特殊与否，似乎缺乏科学性，而且意义不大。

为了抽象出“信访”这种政治行为和政治沟通方式所反映的实质――即国家和社会的关系，我们不妨从发生学的角度看看“信访”的实质性内涵。如王显堂和陈鸿滨所指出的那样，信访一词作为信访工作所涉及的一个专用名词，它不是泛指一般社会成员之间的相互通信和访问等社会交往活动，而是专指社会成员为了反映他们的某种愿望和要求，用写信和来访等形式，同社会组织管理者之间开展的一种特殊的社会交往活动。这种特殊的社会交往活动，体现着社会成员与“社会组织管理者”之间的关系。[4]P1李慕洁也做了类似的解释。[5]P2

在政治社会里，民众一般都有利益表达的需求，如告状申冤、解决困难等等，也都需要通过某种途径与政府交往。作为一种利益表达方式，“信访”反映的是社会成员与社会组织尤其是公共权力机关之间的政治关系。而社会组织是人类文明发展到一定阶段的产物，因此“信访”也是历史发展到一定阶段才出现的政治现象。有的论著对此问题进行了讨论，认为“信访”这一社会现象的产生，必须具备两个条件：一是语言和文字的出现，这是必要条件；二是国家的出现，这是决定性条件。[6]P10该著作从恩格斯的“国家”概念出发，认为国家是为了解决社会矛盾而产生的，它的职能(本来意义)就是缓和阶级冲突，解决社会矛盾，维护社会秩序。在国家产生之前，人们有了自身不能解决的困难时，只有求助于神灵；国家产生之后，人们就把希望寄托在国家身上，向国家诉说自己的困难，请求国家的帮助。这就是信访产生的根本原因。因此，“信访”是社会成员与国家政权的一种政治交往活动，是社会成员遇到实际困难得不到解决而诉诸社会组织管理者的行为。

上述所阐述的观点是有道理的，说明了作为政治行为的“信访”的产生具有一定的历史性，它必然是在文字产生和公共组织尤其是国家这样的公共组织产生之后才出现的。许多学者也阐述了书写的发明对于社会政治交往扩大、公共权力机构的形成所产生的重大作用。如卢曼认为，从历史上看，书写的发明与传播看来一直是专门的符号交往媒介发展的原因；书写极大地拓展了社会的交往潜力，使它超出了人们当前互动的范围，因而使它摆脱具体互动系统的控制；没有书写人们不可能创造政治和行政官僚制中的复杂权力，更不用说对政治权力的民主控制了。[7]P8而国家，作为社会分工、社会政治交往扩大到一定程度时的产物，很大程度上是基于社会管理的需要而产生的，社会管理也就成为一项国家应有的职能。而通过“信访”这样最为常见的方式实现国家和社会之间的沟通，对于双方而言都是必要的。

首先，当社会成员遇到自身和社会组织难以解决和调节的问题时，①就会以“信访”的沟通形式诉诸国家，依靠公共权力的力量获得解决。因为，“对于某些问题，影响政府本来就是解决问题的唯一或显而易见的手段。如果一个地方或全国政府做出一种被认为有损某些群体利益的决定，那么最直接的手段是试图说服政府改变决定。政府是产生问题的根源，因此也是解决问题的最直接(尽管不一定最有希望)的途径。”[8]P18

其次，对于国家而言，借助于“信访”的沟通形式，国家积极回应社会的需求，对社会开展有效治理，公正地调解和裁决社会的矛盾和纠纷，从而完成国家的社会管理职能，实现政治社会化，获得民众的合法性认同和对政权的支持。“为了能长期或常规地存在，任何政权都不能建构在这样一厢情愿的基础上。”[9]P81虽然马克思强调国家的阶级本质，但是从来没有否认过国家的社会管理职能，相反认为社会管理职能是国家得以统治的基础。美国学者迈可尔・曼也认为国家权力包括两个层面，其一是国家精英的专制权力，意味着精英们被授权的系列行为不与公众社会进行常规化、制度化的沟通，即国家的自主行动(“权力自治”)。其二是国家的基础权力，即国家能力，实际上是国家渗透公众社会、在整个领域以提供后勤补给的方式有效贯彻其政治决策的能力。[10]P590可见，所谓的“国家基础权力”，是建立在与社会进行常规化沟通的基础之上，实际上就是一种实现社会管理的能力。既然要进行社会管理，就必然要适应社会的需要进行决策，而这种需要，一方面靠管理者的调查或体察，另一方面则靠社会成员通过“信访”的形式给予反映，并通过对信访者的需要提供帮助，对其要求予以回应，从而获得社会的认同和支持。因此，处理“信访”的工作首先是一项社会管理职能，信访工作其实是社会组织管理者对“信访”的行为、民众提出的要求做出回应的活动，是国家治理社会的一种形式。正是在这种社会治理的基础上，实现政治权力的有效再生产。

在中国，作为反映社会矛盾的信访活动，很早以前就已经出现了。信访活动的起源可追溯到原始社会末期的唐尧虞舜时代。人们注意到，《淮南子・主术训》就已经提到了“信访”的形式：“尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木”。这“谏鼓”相传是尧在庭中设鼓，让百姓击鼓进谏；“谤木”则是舜在交通要道处竖立的木牌，让过往行人在上面写谏言。“诽谤”一词在古代是众人批评首领过失的意思。人们可以利用谏鼓、谤木来向社会组织管理者陈述意见，提出要求，批评管理者的过失，社会的组织管理者也利用谤木来观察民意，收集民情。当时的国家领导机构中还设有“纳言”的官职，专司收集、反映臣民意见和传达首领旨意的职能，这是“最早的接待来访的官职”。[6]P6这就是信访活动的萌芽，也可以说是在当时历史条件下开展的信访活动。后来历代国家领导机构都设有类似的官职，只是名称不同而已。

在社会主义中国，建国后党和政府一直都很重视通过“信访”的方式和民众联系，通过制度建构来保证“信访”活动的常规化开展，“信访”也就成为“广大人民群众行使民主权利，参与国家管理的一种形式”，[4]P2是“人民直接参与政治的一种方式”。[11]P7312002年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(2002年7月14日)中第一次明确提出了“信访权”概念。2005年国务院颁布的新《信访条例》明确规定了要保障信访人的权利，重申“任何组织和个人不得打击报复信访人”。根据我国宪法相关规定，②“信访权”实际上是宪法赋予公民的一项权利，因此，“保障公民信访权利是一项宪政原则”。[12]P174

二、现实中的“信访”：弥散化

在现实政治生活中，经常会有将“信访制度”简称为“信访”的说法，但严格来讲，两者在具体指向上其实是有区别的。有的学者强调行政信访的互动性，认为行政信访是指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见，建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的互动行为。③朱应平教授肯定了这一定义，认为其突出了行政信访活动各种主体之间的互动作用，具有重要的理论和实践意义。[12]P2笔者觉得这是有一定道理的，但主要是从应然的角度而言。若是认同和重视信访的权利，势必要对“信访”作出回应，并将处理“信访”的工作常规化、制度化、法制化；反过来，也只有在制度化、法制化的情况下，才能说“信访”包括了受理人处理的工作，这也是对于信访主体对于自身“信访”行为带来效果的一个预期。实践中，很多信访个案在20世纪90年代以来的“信访洪峰”中很容易被淹没，难以得到及时的回应，这其实说明信访处理工作的效能已成为一大问题。

这种情况有诸多方面的原因，其中原因之一是和这个时期的“信访”行为的特征大有关系，即当前中国的“信访”很大程度上是一种未经整合的或弥散化的利益表达方式，这种特征主要表现以下几个方面。

首先，信访主体的广泛性。从信访的主体来看，主要是普通的平民，也包括党员、政府工作人员以公民的身份带有个人性的或集体性目的的信访行为。当然，在我们国家里，“有的没有信访问题的痴呆傻人员、盲流乞讨人员、精神病患者，以及个别的违法犯罪分子，有时也混杂在信访人当中，对他们的处理不属信访工作的范畴，而是民政、公安、卫生等有关部门的事情。”[4]P6从《信访条例》(2005年)的规定上看，信访的主体具有广泛性，不仅包括公民个人、法人，也包括社会组织，也就是说，信访主体不仅是指充当平民角色的那些人的政治活动，也包括作为角色行为的政府官员、政党骨干和职业活动分子等政治职业者的活动。在实践中，除了特殊时期，信访的主体主要还是普通的平民百姓，20世纪90年代之后很大一部分是所谓的“弱势群体”。④

第二，内容的庞杂性。从信访的内容来看，信访所涉及的内容方方面面，包罗万象，而且大都是个案性的、未经整合的。具体的可按信访的动机或目的来划分，包括请求、申诉、揭发、控告、询问、建议、批评、表扬等方面的内容，现在信访工作中一般把内容分为五类：求决类、揭发控告类、意见建议类、申诉类和其他类；也可按涉及的领域来看，包括政治、经济、文化、教育、卫生以及群众的思想、情绪、工作、学习、生活、福利等方面的实际内容；从反映内容的时间来看，不论现在、过去和未来的问题都可反映。

第三，方式的直接性。从信访的方式来看，是社会成员与公共权力机关及其负责人之间进行直接沟通的方式。当前信访更多的是一种初级表达方式，类似于伊斯顿所说的那种“没有中介的直接输入”，[13]P102尤其是没有社会中介的直接输入，这种“要求”从其提出者那里不经任何正式和非正式的中间人而直接转换为对当局的要求，缺乏功能性团体的代表和组织，因此也缺乏专业性；表达的形式很大程度上是一种官民之间的直接接触，而“接触，它是指通常为谋求单个人或很小一部分人为利益而指向政府官员的个人活动。”[13]P14《信访制度改革研究》一书中将古代谏诤制度、朝觐制度、封驳制度等作为信访制度的同类制度，⑤固然有其道理，即注意到了这些制度的共同点，即它们都具有监督的功能，却忽视了这些制度其实是政治体系的内部监督机制，表达和监督方式是间接的、经整合的，