杨利敏：论现代政府体系的理性

【摘要】现代政府的特点是理性政府。理性政府是建立在合理知识之上的政府。政府体系的理性化包括三个方面：以专业化逻辑组织政府结构、构筑理性的权力运作机制以及建立合理的监督和控制体系。理性政府必然是法治政府，遵循作为法之要求所提出的理性。开放政府是理性政府在当代的更高形态。建设理性和开放的政府是我国政府体制改革的目标。

【关键词】政府体系；理性；开放性

我国30年来的改革开放是建设现代社会和现代国家的过程，这是同一个过程的两个方面。改革的初始方面是向市场经济方向的经济体制改革，目的是为了促进经济和社会更快发展，即实现国家富强、人民富裕，而在经济和社会体制转变的过程中，政府日益意识到国家自身即政府自身需要相应的转变，政府需要将自身转变为现代型的政府，以实现与现代型经济和社会体制的匹配，现代型的政府是整个现代政治社会共同体的基础性结构，离开了政府自身的转型，经济和社会体制转变的目标也最终无法从根本上完成。

理性化是现代性的核心特质，现代政府的要义即是实现政府体系的理性化。[1]30年来，我国建设现代政府体系的努力也可以视为是向着政府体系理性化方向的改革，这突出表现在两个方面：一个方面是自上世纪八十年代以来已启动五次的行政体制改革，另一个方面是自1989年行政诉讼法的颁布为起点的行政法治进程，后者也可以视为是更深层次的行政体制改革，是从根本上推动政府向法治化、理性化的现代政府体系方向迈进。政府体系的理性化是现代政府的基础，是良好治理的基础，是我国建设现代国家和现代社会必须完成的功课。以下笔者对现代政府的理性化作一简要论述。

一、理性政府的内在逻辑

韦伯认为，理性化的实质是能够进行“计算”，一方面，通过计算正确地为自身设定行动的目的，另一方面，通过计算正确地选择为自身达到目的的方法。[2]对于方法的计算又包括两个方面，一个方面是能够正确地达到相应的目的，另一方面是所使用的方法相对于目的而言在成本-收益的关系上是恰当的，即合乎比例的。对于现代政府而言，能够进行妥恰计算的理性政府是最基本的前提和预设，只有理性的政府才能在既定条件下最大程度地为政治共同体整合目标、配置和使用资源，在行政过程中最大程度地实现政治共同体的欲求，从而达到共同体资源利用的最大化。一个理性的政府才能符合现代宪政民主体制下政府所扮演的政治共同体的“管家”角色，同时，也才能为现代市场经济运作所要求的理性的共同体结构提供基础。因此，理性政府是现代政府的核心要著。而进行理性的计算需要必要的知识，因此，理性政府其实是奠基在知识基础之上的政府，是运用合理知识进行理性计算而作出科学决策的政府。对知识和理性思维规律的尊重是现代理性政府运作的基础逻辑，政府也以此为自身的行为获取合法性。

理性政府很大程度上是通过法律来贯彻的。政府的理性首先体现为在政府自身组织和运作的各个方面中贯彻理性的规则，即理性的法律，并尊奉作为法的一部分而提出的理性要求，[3]使理性的要求对政府过程发生法的效力，从而得以将整个政府体制牢固奠基在理性的基础上。同时，法律还是共同体意志的体现，通过将自身的组织和运作奠基在法律的基础上，政府同时从中获取了民主合法性和理性（科学）合法性。

二、作为理性政府之基础的政府结构理性化

理性的政府最终要表现在政府决策结果的理性化，但理性的决策依赖理性的决策过程，而理性的决策过程又与决策在其中发生的理性的决策结构有莫大的干系。因而，政府体系理性化的第一个方面是政府结构的理性化，突出表现为机构的合理设置和管辖权的合理分配。

如前，由于理性的决策需要知识，理性政府是奠基于知识之上的政府。[4]而在现代社会，社会事务日益复杂和多样化，对相关事务的充足知识离不开长时期的专业训练，专业化是理性化的保障，因而政府结构的理性化首要即是在政府自身的组织中贯彻专业化逻辑，通过专业化逻辑来对政府加以组织。

以专业化逻辑组织政府即是对整个共同体的公共事务按其内在属性加以考量和区分，按事务性质的不同成立不同的专司此一事务的机构，并配备具有相关专门化知识和经验的人员以及专业设备，以保障相关事务的处理建立在充分的合理知识的基础之上。就此而言，政府行为的理性和科学性不仅是依赖于在处理某一件具体事务时的知识，而更是依赖于将自身的组织整个奠基在知识的基础上，依赖于使决策能够发生在最具相关知识因而最适于处理它的机构和环境之中，这也同时意味着政府可以以最节约的资源和投入取得最大的治理效果。因而，政府如何按照专业化逻辑，区分事务的不同性质设立机构，并在机构之间仔细地划分和安排管辖权，保证社会共同体的各项公共事务能依其性质在最相宜的机构得到处理，这是建设理性政府体系的基础。管辖权的划分和安排越妥当精细，意味着政府在组织上的理性化程度越高、科学化程度越高，资源配置和运用的效率越高。

除了以专业化逻辑组织机构和管辖权，合理的政府体系还需要注意两个问题。一是消除管辖权的积极冲突和消极冲突，既不出现某种社会事务无人处理的局面，也不出现不同机关之间的管辖权重叠，这两种情况都意味着政府的理性化程度不够，也是政府资源的耗损。二是注意需要政府部门间的协调一致，社会公共事务虽然在性质上有区分，但并不是彼此孤立的，而是密切地结合在一起的，为此，政府既需要有管辖权的划分，也要有不同部门之间的相互协作和配合，以保证政府最后能作为一个整体对具有复杂关联的社会事务作出最妥善的处理。

三、政府权力运作的理性化

政府体系理性化的第二个方面是权力运作的理性化。在理性化的政府结构的基础上，要保障对公共事务的决定、执行都能建立在理性的基础上，使得理性程度有限且各不相同的个人在这一结构中都能作出理性的行为，办法是使得这些行为都必须具备理性的方式、通过一个理性的过程才能做出。易言之，使权力的运作在具体的方式和过程上最大可能地理性化，从而使非理性的因素在这个过程中尽可能被排除出去，而理性的因素尽可能得以引入和保存。

1、理性的程序制度

政府权力运作的理性化首先在于行政程序中的各项制度。案卷制度和说明理由制度服务于权力运作理性化的功能是最为显著的。无论是对于某一公共事务的决策，或是对于某一当事人切身利益的决定，一个行政决定的做出如何保障其正确与合理，这就需要经过对事实的调查和认定，经过对相关因素的考虑、评估和权衡，在查清事实综合考虑的基础之上，做出最符合法律意图的决定。而如何能够敦促和表明行政机关工作人员做出决定的过程确实经过这些步骤，在每一步骤上没有疏忽和错漏，方法是要求行政机关把行政过程中经过的一切步骤都以书面的形式记录下来，同时，也把自己的考虑和权衡以书面理由的方式表述出来，这就是行政程序中的案卷制度和说明理由制度。行政过程是流动的、不可复制的，但通过案卷制度它可以一定程度地被固定下来，变成可检查和控制的。行政决定的作出需要对事实的调查，这表现为在案卷中收集的相关的证据，证明行政决定的作出经过了事实调查以及相应事实认定的准确性；在事实调查的基础上，行政决定的作出还需经过对各种因素的考量和权衡，这表现为在案卷中逐一分析和说明考量的因素、权衡的过程以及选择判断优先性的理由和标准；最后，所有决定赖以做出的资料和考虑都必须体现在卷宗当中，决定只能根据卷宗来做出。这些方面的合理制度共同构成了完整的对行政过程的控制，使得行政过程必须在理性化的轨迹上运作。

行政决定的作出最终是一个思维过程，而这一思维过程如何实现必要的理性，案卷制度的实质是要求决策者将决策的思维过程在卷宗中记录下来，以客观的方式展现在外部，通过展现决策赖以做出的思维过程和思维环境，使得决策的过程是否理性变成可以客观探知、审查和评判的对象，从而进一步使决策结果的理性变成可以评判的和可靠的。通过使思维的环境和过程以客观的方式展现于外部，并就此接受审查和评价，案卷制度逼迫行政决定的过程必须实现理性化，从而保证其结果的理性：因为需要说明事实认定的准确性，所以要尽可能全面、完整、准确地收集证据、评估和选择证据，说明对事实做出判断的依据；因为需要说明决策做出的理由，所以要尽可能收集考虑与决定相关的因素并对之作出详细的权衡，将最后的决定结果奠定在考虑和权衡的基础之上。这些营造了一个思维可以理性地在其中做出决定的环境，在这个环境中，轻率和随意性受到排除，主观印象和偏好受到抑制，纯粹个人性的动机无法立足。

案卷制度对于行政过程的重要性还表现在卷宗本身也是机关的财富，它们逐件记录了机关对所处理的各项事务进行理性思考的过程，为今后同类事务的处理积累资粮，它构成机关整体处理专门性事务的“经验知识”，并为机关事务的连续性奠定了基础，从而有效服务于机关整体处理事务的理性化。

2、理性的权力运作结构

权力运作理性化的一个重要方面是行政机关内部的权力运作的具体结构。与机关之间就管辖权进行专业性分配一样，机关内部也就对公共事务的整体性职责分解到不同的职位上。重要的是，这种职责分解不仅是贯彻专业性逻辑进行，而且可以将权力运作的过程进行分解，分解为不同的环节和阶段，在各个环节上分配不同的职责，并配置到机关的不同职位当中，即实现机关内部的职能分离。机关内部的职能分离是保障权力运作理性化的重要方面。以行政处罚决定为例，作出处罚的过程中要经过立案、调查、听证、核审等环节，最后才进入调查终结和决定阶段。在整个行政处罚作出的流程中，对于立案的审查和登记、对于案件事实的调查和处理意见的拟定、对相对人意见的听证、对案件处理合法性与适当性的核审以及最终行政决定的作出每一步都是既各自独立又相互关联的阶段，每一个阶段都由机关内部不同的机构和人员负责，每一个阶段都既有一项独立的、专门性的职责，又包含了对其他阶段和职责的参与，相互间起到既把关又配合的作用。尽管无法保证机关每一个公务人员在每一件事情上都充分理性，但通过这样的机关内部的工作流程，通过塑造一个权力在其中分解运作的理性结构，作为一个机关整体处理公共事务的理性是有保障的。

3、理性的行政决定执行

行政机关决定的执行同样存在着理性化的问题。如同行政决定过程一样，决定执行过程的理性同样是通过对环节、阶段的划分和对形式的要求来实现的。这主要包括了行政决定的决定权和执行权的分离，行政决定执行过程区分为不同的阶段以及在每一阶段上的形式化要求等。行政处罚法规定的“罚缴分离”是最典型的行政处罚执行权与决定权的分离。再例如行政强制法将强制执行过程分解为不同的环节，在不同的环节中植入相对人权利保护，并要求程序的不同阶段都转化为书面形式，获得书面形式的记载。如行政强制法规定在采取强制措施之前要以书面形式经过催告，催告文书中对义务履行的具体内容、途径和方式作出清晰记载；在当事人仍不履行义务的情况下以书面形式作出行政强制决定；实际执行的情况和过程要有书面格式的记载，如代履行文书、省级财政部门制发的罚款收据、银行的划拨通知书等等。通过这样的方式，作为保障行政管理实效性的最后手段的国家强制力的直接发动也是理性的，避免随意性和不当侵害当事人权益的可能性。

4、对合法强制的理性管理

尤其值得一提的是，权力运作理性化的最重要方面之一是对强制权力的理性管理。韦伯认为，垄断合法强制的行使权是现代国家的根本特征，[5]而国家对合法强制的垄断有赖于对合法强制的合理管理，这不仅表现在对强制权力实施过程的理性管理，而且是对强制权力自身的控制。此即要求强制权力的发动本身具有法定的根据。强制权最直接的形式是采取强制措施和进行强制执行的权力，但对公民科处义务的处罚和命令是使义务能最后通过强制的方式发生实效性的根据，因此，处罚权和命令权从广义上都是强制的一部分，对这些权力的发动需要取得整个政治共同体以法律形式作出的授权。只有在法律授权的情况下，才能给公民科处相关义务，并最终通过物理暴力迫使义务得到履行或实现与义务履行同样的状态。这是保证所有涉及强制的权力在性质上属于国家所有即整个政治共同体所有的唯一途径。

四、理性化的权力监督和控制体系

政府体系理性化的第三个方面是理性化的监督和控制体系。无论管辖权的合理分配还是权力运作的理性制度，其关键都是要获得切实的遵循，因此，