徐文新：专家、利益集团与公共参与

摘要: 公共参与制度在行政决策中方兴未艾，而专家咨询机制也愈显重要。在公共参与背景下，公众与专家的角色定位及功能作用亟需反思。纷繁复杂的公共参与理论基础直接影响到专家咨询制度的定位、功能与运行。美国专家咨询制度的经验和教训，为完善我国专家咨询制度提供了借鉴。法治化、型式化、竞争化、公开化是完善我国专家咨询制度的应有取向。

一、公共参与：现代行政之解决之道？

（一）公共参与之概述

发展问题、环保问题、社会问题等等无一不困扰着现代政府。现代社会就是"风险社会"，如何应对不断扩散的人为不确定性逻辑；如何应对社会结构、制度和关系更为复杂、偶然和分裂状态转变成为包括政府在内的每个现代人必须面对的问题[1]。政府在作出某项决策的过程中，如何在兼顾各方利益的基础上审慎地考虑，并有效落实立法机关所欲保障的公共利益，成为现代行政法的重要功能。虽然公共参与的精确概念至今尚未达成共识，但这并没有妨碍公共参与在全球范围内方兴未艾，其已然成为政府决策的重要价值取向和重要措施。一般认为，公共参与就是公民或者公民团体，基于主权的认识与实践，以及透过公民意识的觉醒，以追求公共利益为导向，对于政府的作为以及政策，可获得充分的资讯，同时也有健全参与的管道，付出自己的情感、知识、意识与行动，以影响公共政策与公共事务的自发性公民行动。{1}

当然，具体落实公共参与制度面临着诸多问题，因为这并非仅凭一时的热情或冲动就可以完成，相反，更需要理性的分析和思考，需要专业知识和能力，更需要持久的时间、精力和金钱。民主的参与需要有持久动力系统的支持。显然，一般民众由于缺乏这种经历，在面对公共利益等议题时更显得具有短见，更缺乏动力系统。对此，有学者指出，民主政治为"多数人统治"是价值判断的标准；民主政治是"少数人统治"则是现实运作。换言之，认为民主制度为"多数人统治"就是指政治必须为多数人统治，政治参与人越多越好；另一方面在现实条件限制下，实践的方式只有采取少数人统治。所以无论其经济结构或政治制度如何，事实上每个社会中政策制定者只能是少数人。{2}2-3

而从民主发展史来看，直接民主、间接民主之间的本质性区别也意味着行政决策的民主化并非就是民众对于行政决策的全面参与。直接民主的民粹性决定了其无法替代间接民主所蕴含的宪政、共和和民主的混合优势。换言之，直接民主并非是民主的终极目标，也并非是民主的最高形式。相反，间接民主的多层次过滤决策机制所具有的制约功能和分化功能是直接民主所不具备的。正是在此意义上，间接民主是现代政府权力架构配置的关键。同样，在行政决策过程中，基于间接民主的考量，民众参与行政决策也受到鼓励。"在间接民主下，任何有利于增进民众的自由、有利于监督政治权力的参与途径都受到保障。间接民主并不限制选举权的扩大与参与，也不完全排斥直接选举和全民公决。在间接民主中，可以审慎引人若干直接民主的成分。如直接选择、直接参与和全民公决。但是，一旦以直接民主体制取代间接民主的体制，那将是极大的倒退和自由的灾难。"{3}

（二）公共参与基础理论之变迁

与以赛亚・柏林对于自由的划分和理解一样，自由主义者及其变体基本上都与消极自由观联系在一起。自由主义者视积极自由是必然违反消极自由的，也因此是不合法的。他们一方面主张限制政府的角色，另一方面强调对私人权利的捍卫。显然，在自由主义者看来，公众参与尤其是民众的直接参与显然不是国家治理的理想类型，相反，其对于审慎的司法权，完善的宪法基本权保障体系似乎更情有独钟。自由主义的这种参与观表现在行政法领域，就是规范主义与功能主义的区别[2]。

与自由主义倡导的消极参与观不同，民粹主义者走向了另一极端。民粹主义是一种人民不满现状的意识形态，往往认为菁英阶级所代表的统治团体，既腐化又堕落，因此宁愿要人民相信自己，也不愿意相信这套制度。民粹主义的具体含义至今尚未有定论，但其与直接参与、全面的民众参与有着密切的关系。然而，正如自由主义者所担心的，"多数人的暴政"始终是公共参与的担忧所在。另外，民粹主义所推崇的直接民主虽然在理论层面有着诱人的图景，但是，实践起来却颇为堪忧。有学者从规模的矛盾、强势与弱势团体的矛盾、予以证明风险的矛盾、技术及专业的矛盾、时间的矛盾、共善的矛盾等方面论证了其不可行性。{4}325-353

多元主义则认为政治权力应该是多元分散的，认为教会、工会、商会等社会团体具有与国家同样的性质和权力。多元主义者对于参与理论的解读如下：在面对稀缺社会资源时，各个利益集团基于各自的目的进行相互角逐，政治的任务就是对此进行调节。多元主义将政治的过程视为各种社会利益的冲突、妥协。政治与市场有着相同的机理。良好的政治秩序的形成以及社会的发展有赖于"无形的手"。因此，多元主义认为"偏好"是预先就存在的，偏好并非是通过政府决定的，行政管理中并不存在所谓的公共利益，所谓的公共利益不过是各种个人利益的累积、聚合而已。基于这种考虑，共和主义者所倡导的通过教育、对话等措施来形成或者改变偏好的过程似乎也就意味着专制。当然，多元主义也看到了利益集团的问题。但是，他们认为，问题的根源在于某个利益集团在立法或者行政领域是"独占的"，这种独占性影响到了各个利益集团之间的协商、对话，也影响到了其他利益集团表达各自观点。当然，多元主义遭遇到的最大困难在于利益集团的参与机会和能力存在着巨大的差别，尤其是普通的民众或者弱势利益集团如何同强势利益集团平等参与讨论，对此多元主义并没有给出具体的答案。

共和主义理论认为，行政决策应该由专家及代表公共利益的官僚进行协商，且立法机关和司法机关应该对此进行监督。其对于派别表现出相当的谨小慎微态度。各种利益的简单叠加显然并非就是公共利益。共和主义者主张，为了公共的善与个体幸福，公共权力必须积极作为，加强公民美德教育，而不是等待个体的道德自觉。共和主义强调菁英与智慧对国家荣誉和人民幸福的指导，它也关注、尊重普通民众的意愿，并内存民主化的内在属性。当然这种民主是共和原则控制下的代议制民主，是宪政原则下"审慎的民主"，这种民主本质上具有精英性。它强调国家制宪路径下的政治参与，强调政府的公共性；它以公共利益为旨归，公共权力必须代表人民的利益，体现出公共利益。共和主义的核心是公民美德（civic vir-tue）。其认为公民道德（civic virtue）是解决派系问题的关键。对于共和主义者而言，政治的角色就是协商，对话、讨论是政府的核心。而且，公共利益与私人利益之间的区别是明显的，政府的结构使得政治人物最终去追求所谓的公共的善。对其而言，稳固政府的前提是民众愿意将其私人利益置于公共的善之下。政治就是民众的自治。当然，这也并非意味着将其个人的偏好加之政府，而是政府程序其实就是对偏好进行选择的一个过程。共和主义对参与观的理解不同于自由主义者、民粹主义者，也不同于多元主义理论。共和主义者认为，权利是政治的产物，为了有效地保障权利，构建良好的参与机制以及对话、协商机制是必不可少的，尤其是对话和协商机制的非工具性。所谓非工具性，一方面是指公民的偏好、价值和认同的形成并不能自外于对话和协商过程；另方面，这种对话和协商过程并不只是公民偏好、价值和认同的形成和转变的外在手段，而是内在地、构成性地参与到这种形成和转变过程中去。{5}10维罗里认为，公共利益与个人利益并不是二元对立的，倡导公共利益并非就必然牺牲个人利益，相反，这两者间应该是相互补充的。公民美德并不意味着个体利益的灭失，也不意味着一种苦行僧般的禁欲生活。公民美德和私人生活并不是矛盾的，恰恰相反，它是私人生活的基础，它能够使私人生活更加舒适，更安全。{6}75立基于共和主义的新罗马理论认为，积极自由与消极自由的两分法掩盖了作为第三种方式的共和主义在历史上和理论上的有效性。而与共和主义传统相联系的就是无控制的自由观，或无支配的自由。无支配的自由观不是积极的自由观，无支配的自由观也不是消极的自由观。{7}200-203新罗马理论认为只有在共和政体的宪政模式下，个人的自由才能得到充分的保证。其从哲学和历史两个层面人手，将共和主义的自由定位为一种超越积极自由和消极自由的"非支配"的消极自由，从而有效地协调了共和主义和自由主义。新罗马理论者相信，任何人如果想确保享有自由，那么对公共服务即公民美德的普遍信奉就是必不可少的，仅仅依赖一个抽象的权利框架或他人的努力是不够的。{7}391

正如上文所分析的那样，各种理论都存在着这样或者那样的问题，因此，有学者认为，行政管制的希望在于协商模式（deliberation）。在这些人看来，良好的行政决策并非是不同利益者通过讨价还价、互相投赞成票或者妥协等措施可以获得，相反，各方在共同讨论的过程中，不能仅仅从自己的利益出发，而应该具备超脱的勇气和无私的精神，在充分协商的基础上最后达成一个真正好的结果。{8}显然，人们对行政机关的认识和定位是一个逐渐发展和演变的过程。实际上，人们将行政机关视为公共利益的代言人这种假设始终是占据了主流，直到今天这种假设依然有着相当生命力，但是也不可否认，这种观点也面临着越来越有力的挑战。

二、公共参与背景下的专家定位

（一）专家的角色定位

自治与知识之间究竟是何种关系？民众如何成为自己的统治者？专家究竟扮演何种角色？Kweit认为，公民参与固然能够满足公民的需求，但在实际执行上可能受到以下因素的影响：公民参与可能会增加政治系统内参与者的需求，使之更为多元，使得共识的建立更加困难，且耗费的时间更多；参与需要资源，而某些具有优越资源的团体能在决策中产生较大的影响力，使得决策无法反映全民需求。Irvin与Stan-bury则从成本的角度，指出公民参与通常无助于产出，因此若推动的成本高于其可得利益的话，参与便可能沦为一种浪费。{9}18王绍光也认为，议程设置在行政决策中极为重要，在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。{10}

显然，与公众的直接参与相比，实践中更多的是专家的参与。专家就是那些掌握专业技能，并且能够公正、正确、聪明地判断或者决策公众或者同行所赋予其的在某一特定领域的地位和权威。专家研究"是什么"的问题，指导专家进行研究的是科学理性和工具理性。专家的本质特点是价值中立，只对求真或探索奥秘、归纳规律感兴趣，是实然而非应然的领域。专家权威是一种建立在科学理性基础上异于传统强制性的知识话语权。正因为如此，使得专家能够达到行政机关所达不到的效果，专家可以借助其独特的位置，通过说理、分析等科学理性的方式在行政机关、利益集团以及民众之间进行沟通、交流，最终为促成各方的妥协提供可能。且专家的倡导功能还可以制衡利益集团的过分垄断，使政府决策的内涵不致产生偏失与倾斜，形成权威性价值分配。更重要的是通过倡导，强化了公民参与的意识，借由彼此的合作改变社会不公正现象。{11}34更为关键的是，现代政府已不能包揽、解决所有公共问题。换言之，全球化反映出主权、领土和国家权力之间的散置关系，传统国家机器的正当性已经逐渐分散于地方、中央政府、区域或者全球层级的统治机制或非政府组织，国家机关已经不是唯一的权力核心和主要的统治形式。也正是在此背景下，专家参与、专家咨询凸显其重要性。{12}因此，专家参与是现代行政的必然，也是公共参与的重要形式。当然，由于专家也是一种权威，因此，对知识精英权力的忧虑也油然而生[3]。

（二）利益集团问题

利益集团在民主政治中的作用、影响及相关问题很早就引起了人们的关注，麦迪逊在《联邦党人文集》中谈及了党派问题："所有的文明社会都分成不同的利益集团和派别。""利益集团是为了某种共同的利益和情感的冲动所驱使而联合起来的一些公民，无论其占全部公民的数量如何，他们的利益会损害公民的权利或社会永久的总的利益。"{13}当然，究竟何谓利益集团，理论界至今尚未有定论。一般而言，利益集团就是享有共同利益的个体组成的团体，并致力于对政府政策的制定和执行等重要目标，以促进此目标的实现。

George Stigler提出了"管制俘虏"理论，指出，为保障公共利益而设立的行政机关往往牺牲公共利益，