张千帆：从街头民主到选举民主

“八二宪法”颁布30年后，中国民主似乎走到了一个十字路口。本来，宪法规定的民主体制是很明确的，那就是自下而上的各级人大民主：选民直选产生县级以下人大，县级以上人大由下级人大选举产生，各级人大选举产生并监督同级政府和两院。如果各级选举都能按照宪法规定的那样进行，那么各级政府都最终对当地人大和选民负责，各级公权力就能受到有效的民主控制与监督。

地方人大选举未如愿按宪法规定进行

然而，问题恰恰在于，人大选举并未如愿按宪法规定进行，许多地方的选举走过场，或受到上级政府干预，或受到贿选与家族政治困扰。一旦选举民主失灵，地方人大不对选民负责，也不积极履行自己的宪法义务，地方公权力就得不到有效的监督和控制；一旦地方公权力失控，那么各种社会问题就纷纷出现了。各地频发的上访和群体性事件正是选举民主失灵的突出表现。

由于地方公权力得不到地方民主力量的有效制衡，公权滥用就不可避免发生了。在中国传统文化影响下，老百姓受到冤屈的第一反应是上访，希望上级官员能纠正下级的胡作非为，还自己一个公道。但是在官官相护的制度环境下，下级很容易糊弄或“搞定”不了解实情的上级政府。一级不行，再升一级；访民们于是逐级上访，一直告到中央。但是政府层次越高越不了解情况，解决问题的信息成本越高，因而越不可能及时解决问题。这样，四面八方的上访大军云集北京，破解不了的问题却越积越多。几十年的事实证明，对于绝大多数访民来说，上访是一条解决不了问题的死路。随着社会矛盾日趋激烈，少数访民可能会失去控制，诉诸跳楼、自焚甚至自杀式爆炸等非理性手段，但是这类方式显然也解决不了任何问题。

如果公权滥用所影响的不只是孤立的个体，而是人数众多的群体，即可能造成不同类型的群体性事件。其中少数事件是无组织的暴力攻击和群体泄愤，譬如2008年发生的贵州瓮安事件，但大多数群体性事件至少一开始是和平集会抗议。即便有的抗议夹杂着少数暴力行为，往往也是地方政府过度反应、暴力“维稳”的结果，2012年7月初发生的四川什邡事件即为一例。如果地方官员从容面对甚至“笑脸相迎”，中国民众绝不会轻易失去理智。2012年7月底发生的江苏启东事件就是官民良性互动的“双赢”结果。近年来，越来越多的群体性事件向理性与良性方向发展。不仅公民要求更加明确，表达方式更为策略，而且效果也越来越彰显。无论是什邡事件还是启东事件，公民所表达的要求都基本上得到满足，当地居民担心的污染工程永久搁置。这些现象不妨视为中国“街头民主”的阶段性胜利。

排泄社会情绪需要一道“安全阀”

所谓“街头民主”，其实是宪法第35条规定的公民行使“集会、结社、游行、示威”自由的一种方式。在宪政国家，公民只需要向地方政府申请就可以和平集会，因而集会游行是极其常见的现象。任何利益或立场相同的人群都可以组织游行，向政府和社会表达自己的要求。当然，集会不得有任何暴力倾向，也不得妨碍居民休息、政府办公或阻塞交通。但是政府不得因为不愿意听取民众的意见而制造借口不批准示威申请。在游行过程中，由于从众心理，确实可能出现个别起哄乃至暴力倾向，但这仅要求政府维持一定的警力监督并维持集会秩序，而不是禁止集会，否则正如中国各地的群体性事件所显示的那样，只能酝酿更严重的事端。事实上，即便官方不允许、不批准集会，民间各种名义的聚会、静坐、“散步”也是防不胜防、欲禁不止的。

中国首起街头民主事例是2007年夏天发生在厦门的“集体散步”事件，它可以说是什邡、启东等事件的先声。它们的共同起因是市民对工程项目环境污染的担忧，并共同经历了市民行动、“维稳”打压、官民对峙和政府退让的过程。由于地方公安从不批准公民和平集会申请，这些市民径自通过手机或网络相互联系、走上街头。事后看来，公民要求是完全合理的，行为是和平理性的，因而地方完全没有理由不批准集会申请，更不能对和平集会如临大敌、动用武警。事实上，市民集会中发生的暴力行为通常都是针对政府强硬措施的情绪性反弹。如果宪法第35条的集会自由得到有效落实，公民能够通过正常渠道申请和平集会，那么可能并不会发生任何暴力冲突。然而，由于长期受习惯思维支配，尤其是在“政绩体制”下，地方官员害怕大规模集会给地方“政绩”抹黑、影响自己的仕途，因而一旦有个风吹草动就本能地动用自己掌握的一切公权力予以压制，但是在网络时代，这样的强硬措施反而造成更加恶劣的后果与影响。

要改变这种“双输”格局，政府首先要转变思维，公民集会其实很正常。即便在成熟的民主国家，多数人民的生活相对安逸舒适，但是各种集会乃至抗议也是习以为常的现象，美国各地的“占领”运动即为一例。集会自由的宪法保障不仅有助于反映相关利益群体的迫切要求，而且有利于发泄社会不满，可以说是排泄社会情绪的“安全阀”。因此，公民集会不是洪水猛兽，而是社会从不和谐走向和谐的必经之路。即便地方政府有能力将当地的公民集会扼杀于摇篮之中，也只是维持了一时的表面“和谐”，只能掩盖现实存在的问题并贻误解决问题的时机，致使问题发展得越来越严重，最终以更加激烈的方式爆发出来。这种后果显然是中央不愿意见到的，因而中央有必要将保障集会自由作为治国的基本方略，将公民集会所反映的要求作为了解地方民意的窗口和地方治理政绩的风向标。要做到这一点，有必要建立落实宪法第35条的有效机制，一方面严格惩罚那些违法压制公民集会自由的地方官员，另一方面则取消不合理的政绩指标，避免让表面“政绩”对地方官员造成不必要的心理压力。

走向善治需要周期性选举的压力

当然，要走向善治，只有街头民主是不够的，因为公民集会只是对不合理的政策或公权行为的一种抗议方式，并不能从源头上防止不合理政策的制定、违法公权行为的发生。要让政府决策和行为对人民负责，必须通过周期性选举让选民决定政府的构成。只有多数选票选上的官员才是为多数人的公共利益服务的“好人”，只有周期性选举的压力才能保证“好人”不会变质。有了选举民主，才能保证政府多数时候是在做好事而不做坏事，剩下个别不得人心的举措则可以通过媒体批评、集会抗议等方式而得到纠正；反之，如果没有选举民主，则官员腐败、公权滥用源源不绝，纵然街头运动此起彼伏，报纸每天充斥负面新闻，却依然无法住各种腐败歪风。因此，一个国家要实现长治久安，必须从街头民主过渡到选举民主。和街头民主相比，选举民主是文明程度更高的民主形式；和一般的抗议群众相比，选民也具有更加成熟的政治智慧。

在这个意义上，乌坎是中国政治改革的小岗村，因为乌坎村民不仅集会抗议前任村委会违法卖地和一名村民在拘留所的突然死亡，而且最终成功改选了村委会，选举产生了代表多数村民利益、受多数村民信任的村官。违法卖地直接侵犯了乌坎村民的土地权益，使多数村民清楚看到村委会选举对于维护自身利益的重要性。如果说前任村委会暗地里损害村民的利益，那么现任村委会则积极维护村民的利益、尽量收回被违法侵占的土地。村委会的成功改选不仅最大程度地保护了多数村民的利益，而且锻炼了乌坎村民的政治智慧，增强了村民们的民主参与意识与信心。就和当年中央推行家庭承包责任制一样，乌坎经验值得在全国范围内大力推广。

尊重法律底线和选票产生的结果

然而，在中国目前的制度环境下，要全面落实宪法规定的各级人大选举制度仍有一定难度。人大制度的关键在于县级以下的基层直选，但是从目前的报道来看，乡镇人大代表选举往往受到上级干预或贿选操纵，候选人也大都由政府“内定”，独立参选受到打压，选民投票缺乏积极性。在上级干预选举、人大不发挥作用的情况下，选民尤其看不到选举和自身利益之间的关系。既然人大反正不做什么实事，选民参与人大选举有什么意义呢？更何况候选人都是内定的，即使参与选举，自己的那张选票也同样得不到尊重。选民没有参与动力，对改革人大选举制度缺乏普遍而强烈的要求，那么政府就感觉不到改革制度的压力，制度缺陷和选民疲软形成了一对难以打开的死结。

由此可见，选举民主代替不了街头民主。事实上，即便在成熟的选举民主国家，街头民主依然发挥重要作用，因为选举是一个全面评价候选人政策取向的综合过程；在此过程中，许多选民可能认同特定候选人的总体政策取向，譬如全民医保、穷人福利、向富人征税、同性恋婚姻合法化等，但是未必认同个别政策立场，譬如对特定国家的外交政策。当候选人上台并颁布这类政策的时候，选民就只有诉诸街头抗议来表达自己的立场。尤其在现阶段，选举民主一时难以获得实质突破，中国改革还离不开街头民主。和选举民主不同的是，街头民主是事件导向的；无论是厦门PX工程还是什邡钼铜项目或启东污染排海工程，具体事件和参与民众之间的利益关系十分清楚，民众的利益要求十分明确，自发参与的积极性自然很高。

事实上，街头民主和选举民主之间并不存在非此即彼的关系。诸如泰国、缅甸等许多国家的民众之所以走上街头，正是因为选举存在严重的舞弊现象，选举结果不具备令人信服的合法性和公信力，而街头抗议正是走向成熟规范的选举民主的必经过程。在这些民主转型国家，执政者不会轻易放弃自己手中的权力，因而往往会利用仍然掌握的公权干预选举，防止反对党上台执政。如果没有街头民主的压力，那么选举腐败将肆无忌惮地持续下去，假选举只能收获假民主。当然，在当局反应强硬的情况下，街头民主难免擦枪走火，官民发生暴力冲突，但是这种方式仍然胜过摧毁一切、毫无建树的暴力革命。如果双方最终相持不下、达成妥协，各自都尊重法律底线和选票产生的结果，那么街头民主就上升为选举民主。在这个过程中，广大公民也将自己的要求从特定利益上升到更普遍的选举利益，成为自觉追求民主并维护选举规则的真正意义的选民。

选举民主将极大地促进和谐与稳定

相比之下，目前中国的街头民主仍局限于具体事件和特定结果，而未能上升到要求选举民主的普遍政治要求；一旦政府满足了民众的特定要求，民众随即解散回家，缺乏后续跟进的意识和动力。在地方政府高压“维稳”的环境下，街头民主本身已面临很大的风险，其通向选举民主的过渡则完全不具备条件。如此，则中国的政治体制改革无法推进，而不受制约的公权滥用与腐败现象必然进一步激化社会矛盾，直至爆发暴力革命。“解铃还须系铃人”。要避免这种对于官民而言两败俱伤的结局，还有赖中央政府首先通过制度改革，打破顺民――贪官――暴民的恶性循环。只有同时推进党内和政府基层民主试验，通过规范选举遏制公权侵犯公民权益、掠夺社会资源，中国社会才能步入选民――清官――良民的良性循环。选举民主将极大地促进中国社会的和谐与稳定，极大减少上访、自焚、自杀式爆炸或街头抗议等政府不愿意看到的不和谐事件。

更具体地说，中国要走向和平理性的选举民主，中央有义务落实宪法规定的以下基本制度。一是保障基层选民和参选人的言论自由，禁止地方打压与内定候选人。如果参选人既不由选民自己决定，也不能和选民自由沟通交流，选民往往连候选人的名字都不知道，这样的选举有什么意义呢？选民又怎么会参与这种有名无实的选举呢？选举过程不透明，则必然产生种种选举舞弊与买官卖官现象。二是保障选举产生的地方权力机构与民意代表能发挥宪法赋予的职能，积极监督地方公权力为当地老百姓做实事，避免干预和打击民意代表为选民服务的热情。如果选举产生的机构和代表不能为老百姓带来实实在在的好处，那么选民依然看不到选举和自己的利害关系，因而也不会主动参与选举并维护选举的合法性。三是保障对地方选举的新闻与法律监督。中央不可能事必躬亲，未必知道各地发生的不规则选举行为，因而必须依靠媒体揭露各种选举腐败现象，并保护记者的报道自由不受地方公权打压。对于选举过程中发生的法律争议，则需要授权现有的法院或建立专门法院受理，将选举争议纳入法治轨道。

只有这样，中国才能从初见端倪的街头民主逐步走向稳定成熟的选举民主。

2012.1.8