杨光斌：民主与中国的未来

一、引言：我们究竟为何谈论民主？

我们谈论民主，不仅是因为其价值上有多美，更是因为其有用。一百多年来，中国人一直在高呼民主而现实中民主的制度供给不足，是因为我们一直在价值层面谈论民主，从而使民主难以落地，有时甚至出现民主的灾难――谁能否定“文化大革命”的民主性质？但是这并不妨碍我们追求民主，说到底还是因为民主有用。既然因为其有用而对其寄以厚望，那么我们就需要弄清楚民主这个工具能解决什么问题，或者说当下中国什么问题能用民主这个工具来解决，否则依然还是空对空，和过去一百年一样在价值上争论民主，这不但对当下的中国并没有多少助益，甚至还有害！

转型社会的问题无疑是多方面的，我们只能就最重要的问题而论。第一，充满暴戾之气的社会。在当下中国，人们都能感受到社会的不满，而不满的原因来自社会不公正，而社会不公正则根源于官商结合下的权力垄断所导致的社会结构的利益集团化、集团利益的制度化。由此导致的社会矛盾是：民营企业难以进入法定的垄断部门从而使营商环境更加恶化；出生草根的大学生就业无门从而形成了一个强大的体制外不满力量。这是中国最当务之急。如果这个判断准确的话，用什么样的民主工具去解决这个难题？第二，腐败。人们的不满不仅来自社会利益的等级化和制度化，还因为生活中的无处不在的腐败，而产生于腐败的不满无疑直接侵蚀着政治合法性。在中国，腐败的最重要的原因是国家可掌控的资源太多，寻租的空间太大。从报导出来的腐败案看，各级、各种规模的腐败基本上产生于行政审批和工程项目，大到刘志军这样的高铁案、小到一个县的腐败案，莫不如此。如果腐败的根源是资源的国家化或集中化，那么又需要用什么样的民主形式去减少资源的集中化？

可见，无论是社会结构的利益集团化还是资源集中化而导致的腐败，都源于一个问题，即资源垄断。如果说改革开放之初的“总病根”是邓小平所说的权力过分集中、特别是书记这个一把手，而改革开放30多年后的中国的“总病根”则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府资源垄断。为此，我们必须、而且最好就政府资源垄断问题而寻求民主的解决之道。我们熟悉的民主形式即选举显然是不能解决这个问题的，这是早发达国家和发展中国家的多国经验告诉我们的，无需过多举证。不仅如此，在很多转型国家，已经私有化的资源又有可能由选举民主产生的政府而重新国有化，比如普京治下的俄罗斯。无需论证我们还可以知道，协商民主和参与式民主显然也不能解决政府资源垄断这个“总病根”。那么，除此之外，是否还有其他的民主之道解决这个问题？这就需要我们对民主形式做进一步的分解和研讨。

遗憾的是，到目前，尽管中国人追求民主已经有100年以上的历史，但中国人对民主的认识和100年前的民主观并没有什么重大突破，甚至依然停留在先辈的遗产里，即主要停留在民主的价值层面。中国近代史的主线是在反对专制、腐败和外强的斗争中救亡图存，从而有了孙中山的民有、民治、民享的民主共和国，人们相信一旦推翻了帝制、建立了民主制度之后，个性解放、国家富强和民族独立都会实现。从近代早期的魏源（1794-1857）、冯桂芬（1809-1874）、郑观应（1842-1922），到19-20世纪之交的严复、康有为、孙中山、谭词同和梁启超，他们对“民主”的思想共识是：（1）民主就是中国之“民本”与“民贵”理想的再现。（2）民主包括一些新的制度，如政党、议会、宪法、分权、地方自治等。（3）民主是一个道德上完美的政治社会体系，民主不但可以解放个性，而且官民互动；不但达成团体内部的和谐，而且可以达成社会整体的和谐。（4）民主与科学相联系，因而可以对世界形成完整而可靠的认识。（5）民主是历史的潮流，必须顺应，最终会实现。（6）民主理想与政治现实有所冲突，因此实现民主是知识分子的使命感的体现，要用他们所掌握的正确的理论来改造世界。[1]

这是在救亡图存的特定历史环境中传播进来的民主观，即企图以民主这个最高价值观来挽救危亡中的中国。不客气地说，当代中国知识分子、尤其是公共知识分子的民主观念并不比100年前有什么进步，上述作为政治理想的民主观依然鼓励着今天中国的大批知识分子。与此相适应，既因为学术界对民主的研究不够、也因为观念传播中的路径依赖，官方的民主观更是无比高调，比如“社会主义的本质是民主”、[2]“民主是共和国的生命”[3]这样高调的、但似是而非的口号响彻祖国大地。结果，在中国，除了极少数精英主义者或保守主义者，至少在口头上并没有几个人拒绝民主，这不仅是因为民主在价值观上是普世性的，也是中国共产党近百年的口号和追求，以至于中国人除了追求民主以外就几乎没有别的追求了。但是，中国人似乎又是理性的，若问中国应该走什么样的民主道路或选择什么样的民主形式，分歧立刻出现了。根据《环球时报》舆情中心2011年的调查，近80%的受访者认为民主值得追求，但是当问及是否应该实行西方式民主时，只有20%的人接受，而近80%的人认为中国应该走自己的民主道路。而自己的民主道路是什么？一般人又说不清楚，因为在理论上对于民主的形式和民主道路没有答案。

学术界负有一定的责任。学术界一直在推销西方教科书上的民主概念如“民主等于竞争性选举”即多数决民主，而没有从既有的政治理论中寻求更丰富的其他民主理论资源，以至于今天政治已经发生了结构性变化的中国依然被认为是“非民主”甚至是专制政治之列。事实上，在西方的宪政理论中，在多数决民主形式的背后，更重要的是作为多数决民主基础的宪政民主。可见，在中国的语境中，民主的形式依然是一个值得深究的话题。

不仅民主的形式有待探讨，民主与其他领域的关系更值得重视。这涉及民主的世界观问题。我们应该清楚，民主是一种政治形态，而在当下的中国社会，政府资源垄断这个“总病根”告诉我们，政治和经济是纠缠在一起的，即政治权力对经济权力的宰制。这就意味着，不能就民主论民主，就政治论政治，不能只限定在政治的领域内谈论什么民主形式好，应该实行什么样的民主，而应该从政治经济学或政治社会学的视野，看看我们的经济改革所导致的社会问题的政治根源在哪里，以便对症下药，这样的民主研究才更体现其本性即工具性价值。因此，我们到底为什么追求民主，或者说民主到底能解决什么问题，是我们讨论民主最重要的前提。而在比较政治发展视角下探讨不同的民主形式实现的先后顺序，也将为中国的民主实践以及道路选择提供些许借鉴。

二、民主政治的诸种形式及其“词典式序列关系”

“民主政治”是最笼统的说法，目前几乎所有国家的宪法都自称自己为“民主国家”。但是，“民主国家”之间怎么会差别如此之大？有的“民主国家”实际上比传统的专制国家更加专制，而有的实行了西方的民主形式的国家却属于“失败国家”之列。因此，一个国家是不是民主政治、尤其是不是一个好的民主政治，需要区隔其所实行的具体的民主的形式。在这里，形式决定了内容，或者说形式决定了本质。

我们熟悉的民主形式无怪乎有选举民主（多数决民主）、协商民主和参与式民主。这些形式固然很重要，但为什么实行了这些形式的民主的国家依然会出现无效治理甚至国家失败？美国著名的民主理论家英格尔哈特称之为“无效的民主”：多数决民主是一种最简单的民主形式，“我们可以在几乎任何地方建立选举民主，但是如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义”。[4]不但在治理意义上无效，还有可能导致国家的分裂和失败。今天国际社会的一个流行观念是所谓的“民族国家”即单一民族基础上的主权国家以及由此而产生的民族自决。既然如此，谁能阻挠民族自决呢？因为今天的民主公理是：多数人的统治而又保护少数人的权利。这样，在民主政治时代，选举就成为一种分裂国家的形式或力量，冷战后很多新兴的所谓的民族国家就是以全民公决的形式实现的。

但是，这似乎并不妨碍人们追求选举民主。我认为，我们今天之所以推崇选举民主，这既是因为选举是一种最古老、最直接、最简单的民主形式，也因为西方国家推销的观念就是选举式民主。有趣的是，在这个概念出笼的时候西方国家、尤其是美国还没有实行普选。也就是说，在普选实行之前，西方国家已经自认为自己是民主国家了，比如托克维尔的《论美国的民主》。那么，选举式民主之前的民主又是什么样的呢？因此，这里不专门论述我们已经耳详能熟的民主形式即选举式民主、协商民主和参与式民主，而是寻求这些民主形式之前的就已经存在的民主形式。

1.“立宪民主”究竟是何物？

应该说，中国人对“立宪民主“或”宪政民主“也不陌生，多数宪政史或宪政理论的著作都有深入的论述。这里只简单指出两个问题：第一，立宪民主对应什么样的民主？第二，立宪与民主相联系，但立宪民主究竟为何物？

首先，立宪民主对应的是多数决民主。或者说，对于西方宪政理论家而言，提到多数决民主，首先必须有立宪民主，只有多数决民主而无立宪民主只能是“多数人暴政”，民主变成了非民主甚至专制，只有有了立宪民主的多数决民主才能称为“自由民主”。可以认为，把保障自由的宪法说成是“民主的”，这应该是一种高度智慧的历史叙事，因为西方历史上自由和民主具有根本的冲突性。这不是本文的重点。

在罗尔斯看来，政治分为宪法政治和日常政治，宪法政治即司法复审制度确保的基本权利与自由，而日常政治实现的多数决立法原则，而多数决立法当然可能侵犯个人的基本权利和自由。为此，“关键是要在两种民主观念（宪法民主和多数决民主）之间做出选择”。一方面，“民主的宪法应确保某些基本的权利和自由不受日常政治（与宪法政治相对）之立法多数决的影响”，另一方面，“即使那些支持司法复审制度的人也必须假定，在日常政治中，立法的多数决原则必须得到遵守”。[5]

我认为，罗尔斯是在“词典式序列”的意义上使用立宪民主和多数决民主。用他自己的话说，“我倾向于接受司法复审制度”，[6]但又不得不向多数决民主妥协。也就是说，宪法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能颠倒。应该看到，萨托利虽然是“熊彼特式民主”即“选举式民主”的理论集大成者，但前提还是确保自由和基本权利的立宪民主，其理论上的多数决民主只不过是对大众民主政治的妥协和退让。在这一点上，布坎南和罗尔斯没有什么区别，都把“立宪时刻”放在第一位。

那么，相对于多数决民主的立宪民主到底是何物？无需系统的理论梳理，常识告诉我们，立宪民主就是宪政，或者说就是法治。无论是柏拉图还是亚里士多德，法治都是一切政体的基础，法治优于人治。到了近代，从洛克、孟德斯鸠到美国建国者如联邦党人，设计的政体都是以贵族为政治主体的宪政体制或法治政体，排斥的是大众权利或民主政治。就是这样一个明白无误的概念，宪政或法治怎么与民主勾连在一起呢？把排斥大众权利而确保精英权利和自由的宪政被说成是所谓的“宪政民主”，进而变成了一种民主的流行观念，不能不说是冷战中西方人意识形态建构的巨大成就。用萨托利的话说，二战后西方社会科学的所有努力就是如何使自由与民主相融合，[7]即如何在理论上说得通。

明白了立宪民主其实就是宪政或法治，我们当然接受立宪民主相对于其他民主的第一位的重要性，因为法治是一切政体的基础。

2.为什么分权就是民主？

如果西方人把宪政称为一种民主形式，我们更有理由把分权政治与民主联系在一起，称之为“分权民主”。这样说不仅有政治理论上的资源支撑，还因为分权本身最符合民主的本义。

首先，民主的最基本的含义就是人民当家作主或者多数人统治。到了现代国家时代，原始意义上的民主变成了代议制民主或代表制，要么由皇帝作为“代表”，要么由选举产生的议员或官员作为“代表”。无论谁是代表，都与原始意义上的民主相去甚远。但是，分权却可能找回原始意义上的民主，即让“人民”直接行使各种权利。这是因为，对于早发达国家而言，现代国家的形成就是权力集中化或中央化的过程，从而大大削弱既有的地方自治。为此，托克维尔无比正确地指出，追求民主的大革命却强化了中央集权而削减了地方自治。就此而言，中央对地方的分权难道不是重新找回“人民”的过程？因此，中央对地方的分权其实就是一种民主化的过程。关于这一点，专门研究政治抗争的查尔斯•梯利又给我们智慧的启示：争取平等权、民族独立和地方自治的运动都是民主化的一个组成部分。