博・罗斯坦：建立政治合法性――选举民主与政府治理的质量

美刊《美国行为科学家》（American Behavioral Scientist）2009年11月号刊登了瑞典哥德堡大学政治学系教授博•罗斯坦（Bo Rothstein）题为《建立政治合法性――选举民主与政府治理的质量》的文章。作者指出，通常人们认为，建立选举民主是形成政治合法性的关键，但是许多实证研究表明，事实并非如此。即便是在成功与稳定的北欧民主国家，在政治体系的输入端（选举）建立政治合法性的证据也是少而又少。政治合法性不是在政治体系的输入端而是在输出端被建立、维持、破坏的。政治合法性主要取决于政府的质量，虽然选举民主也是非常重要的。文章内容如下。

对美国好一点儿……否则，我们就把民主带到你们的国家！

环绕我的家乡――瑞典西部的哥德堡――行驶时，人们偶尔看到汽车保险杠上贴有红色的贴条，贴条上写着上面这句话。在这个搞笑的标语后面所蕴含的是，现今人们普遍认为布什政府想通过引入大众选举民主(electoral mass democracy)在伊拉克建立合法政权的努力已经遭到惨败。尽管伊拉克人民参加了几次投票，每次投票的人数也多得惊人，尽管投票是以相当有序的方式，并且至少对世界上的这个国家来说，还是以出乎寻常的公正方式进行的，但是，伊拉克政府一直不能在本国树立起合法政权的形象。2005年12月25日，在对全国发表的讲话中，乔治•布什说了下面这番话：

三天前，大量伊拉克人走进投票站，选择他们自己的领导人――这在自由的历史上是一个里程碑式的日子。今后几周，人们将进行计票工作，组成新政府，长期以来遭受暴君统治的人们将成为自由世界的正式成员。

说得好听点儿，事情并没有像美国政府或其智库所预测的那样发展。让伊拉克人民有选举权并选出对他们行使政治权力的人，这几乎没有建立起政治合法性。不过，美国的失败看起来是人们事前远远没有意料到的。为什么人民在驱逐了残暴的独裁者并且现在有了他们选举出来的政府的时候，转而投入到了暴力抗议中？2005年12月12日发布的标题为《伊拉克的民主》的所谓情况说明书中，白宫的陈述是：

两年半前，伊拉克处在残酷独裁者的掌控之下。自那时起，伊拉克人拥有了国家主权，举行了自由选举，起草了民主宪法，在全国范围内以全民公决的形式批准了这部宪法。三天后，他们将在今年第三次走进投票站，选出遵守新宪法的新政府。尽管工作依然困难，但是，2005年将被作为伊拉克、中东、自由历史上的一个转折点而载入史册。

布什政府并不是唯一认为带来多数人统治的民主选举会产生政治合法性的政府。实际上，学术文献和主要国际组织都认为这个观点是理所当然的。最近，当丹麦军队从伊拉克撤离回国后，丹麦首相安诺斯•福格•拉斯穆森（自由党人）发表了如下评论：

我们已经实现了对伊拉克人民所设定的目标。我们成功地对新宪法进行了全民公决，民主选举了新政府，每个人都认为选举是自由公平的。但是，说实话，我承认我低估了反对自由民主的宗教狂热主义的力量。和许多西方人一样，当时我认为，对各色人等来说，对民主与自由的需求都是普遍的和强烈的，外国军队应该是作为解放者而受到人们的热烈欢迎。

民主选举是建立政治合法性的有效途径的观点不仅在伊拉克战争后受到批评，而且在巴尔干半岛等其他冲突地区也受到了质疑。作为社会科学中最核心的概念之一，政治合法性是重要的，同时也是问题成堆、难以定义的。关于合法性的获得，在研究文献中存在四种截然不同的观点。人们可能接受本国领导人的政治权威的原因有：（1）传统；（2）领导人的个人吸引力（魅力）；（3）政府提供的产品与服务；或（4）认为选举领导人的程序机制是公平的。

对于前两点，我在本文中不会进行论述。第三点挺有意思，因为它是以两种形式出现的。第一种形式是，政府能够获得政治合法性是因为政府在以对社会有益的方式来协调公民的行为时服务于某种共同利益观念。这使得政府的政策可以为大部分人所接受。另一种形式是，政府能够通过得到刚好为多数（例如，勉强多数）的人的支持，或者用牺牲公共利益的方式，给予部分强大利益集团以特殊好处，得到这些利益集团的支持，从而获得合法性。这里的问题是，社会中的许多其他群体（例如消费者、失业人员）因为不能克服集体行动的障碍而不能得到自己的利益。通常人们认为，后一类型的合法性来自互惠互利或新社团主义；在下面的分析中不会对其进行特别的论述。

最后一点也是（对于现有目的）最重要的一点，通常被理解为是一个通过实施程序上符合宪法的代议制民主而获得合法性的过程。根据这个观点，人民接受一个政权，原因在于人民被赋予了参加自由公平选举的权利，因此产生了代表大多数公民的政府。这就构成了“民主的实质：民治民享”。正如曼宁（B.Manin）所阐述的那样：“代表的意志与人民的意志之间的一致性是通过正式法律条文来实现的”，这些法律构成了各种各样的代议制民主。不属于大多数人的那些人仍然把这样的体系看成是合法的，因为他们拥有在下次选举中变成大多数的公平机会。与这一整套程序同时出现的是一系列其他表达利益诉求的权利，如竞选公职的权利、结社的权利、言论自由，等等。

本文质疑了那种被普遍持有的认为选举民主是建立政治合法性的关键的观点，并提出了另外一种观点。无需赘言，本文不是对选举民主本身的批判，我认为，选举民主是合法政治体系不可分割的一部分；本文只是反对那种认为选举民主是建立政治合法性的主要支柱的观点。在我看来，谈到建立政治合法性时，选举民主的作用被极大地高估了。相反，政治合法性不是在政治体系的输入端而是在输出端被建立、维持、破坏的。简单来说，政治合法性取决于政府的质量，而不是取决于选举质量或者政治代表性的质量。如下文所述，政府质量的规范性基础是它的公正性。

杰出的政治理论家罗伯特•达尔坚持认为，政治平等是在民主国家指导人们获取权力的基本的合法性准则，如果他这个观点正确的话，那么，是什么使得政治权力的行使是合法的？在别的地方，我曾经说过，这个准则是建立在公正基础上的程序公平。在公共权力的行使中，公正意味着什么呢？在执行法律和政策时，政府官员不得把政策或法律中事先没有规定的有关公民或案件的情况考虑进去。正如丘皮特所说的那样：“公正处事就是不受某些特定因素的影响――例如特殊关系和个人偏好。它以同样的方式对待他人，而与私人关系或个人好恶无关。”

这听起来与法治原则非常相似，长久以来，人们把法治原则看作是提升政府合法性的一个特征。但是，与公正是法治的核心不同，公正准则的范围要更加广泛，因为它适用于各种国家行为而不只是那些由法律直接管辖的行为。当在所谓的人类加工（human processing）

领域――如教育、卫生保健、社会福利、积极的劳动力市场项目――执行公共政策时，通常需要把广泛存在的自主决定权转移给负责政策实施的低级政府官员。根据这个理论，有利于这些政策实施的公正的、非歧视的行为当然是一个关键性优点。换句话说，建立在公正原则基础上的政府质量涵括并超越了法治，它包含了其他重要形式的对建立政治合法性同样重要的政府行为。

选举民主促进政治合法性了吗？

上文提到，通常人们理所当然地认为选举民主是政治合法性的关键。例如，2006年，吉列尔莫•奥多奈尔（本研究领域最著名的学者之一）因对政治科学的贡献而获得了国际政治科学协会颁发的第一个终身成就奖，他在主旨发言中说：“当今，在全球大部分地区，能否最终宣称一个政权是合法的――或者至少是可以接受的，取决于大众的一致意见的类型，这种类型据称是体现在自由投票的行为中的。”同样，就像政治哲学家艾伦•布坎南所说的：

根据可能是最合乎情理的民主理论，如果在决定谁将行使权力以及权力将如何被行使时，每个公民都拥有“平等的发言权”，那么政治权力不可避免地会涉及到的不平等就是合理的。

似乎有三种观点在支持这一主张。一种观点是自由投票是建立在政治平等原则基础上的，而政治平等原则是赋予政权合法性的基本准则。大多数民主国家对选举权作了限制（非成年人、囚犯、精神失常的人被排除在外），而且有相当一部分民主国家禁止某些类型的（极端主义）政党和政治言论，那么，表现为“一人一票”的政治平等可以被看作是国家以同等的关切和尊重对待所有公民的标志。这一尊重的标志本身当然也可以建立某种形式的合法性。

第二种观点认为，人数说了算，而从各个方面来看，多数人应该有权决定公共政策。第三种观点是，选举民主为失败方带来了希望，即下次选举时他们拥有新的机会成为获胜方。所有这三个观点依赖的是这样一个论点：合法性是在政治体系的输入端建立的――即它来自有效的利益表达形式。选举民主至少提供了接近实现人民意志的一些东西。在《联合国人权宣言》的第21条，其表述如下：

人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或类似的自由投票程序进行。

能不能说存在着某种卢梭式的民意呢？我们如何区分民意的突然变化与人民的长期利益？如果社会是由强大的、忠于某个集团的人把持着，那么，官员们挪用公共资金为本集团谋福利也就是常见现象了。如果大多数公民认为其他集团的成员掌权时不会这么做，那么他们就会愿意废除这个以集团为基础的体制，以更具有普遍性的体制来代替它。因为大多数集团领导人和成员不相信其他集团会尊重这样一种协议，所以这种政治体制就会陷入腐败的均势中。这种情况下，就不可能确定民意。

让我再举一个例子。1955年，瑞典举行了全民公决，决定是左侧驾驶还是右侧驾驶。当时，所有邻国已经改为或者决定改为右侧驾驶（沃尔沃公司和萨博公司只生产右侧驾驶的汽车），因此支持改变的论据是相当显而易见的。然而，有82.9%的人投票赞成维持左侧驾驶，只有15.3%的人同意改为右侧驾驶。但是，1963年瑞典议会决定该国应该改成右侧驾驶。而这一改变一经得以实施，就得到了大量民众的支持。我想，如果问到这个问题，99%的瑞典人会说，这是他们的政治代表所作的最明智的决定之一。在这样的案例中（还有许多），实际上就很难确定民意是什么。尽管瑞典普遍的日托/学前教育体制是这个国家感到非常自豪的地方，因为提升了当今的性别平等，但是，20世纪70年代早期推出这个体制的时候，却没有多少人支持它。

对民意理论另外一种常见的批评是，即便是在成熟的民主国家，政治领导人或其他精英们经常有手段制造出他们碰巧所需要的所谓民意。我同意麦凯（G.Mackie）和威特曼（D.Wittman）的观点，即对选举民主的社会选择批判是社会科学中所发生过的最被过分夸大的讨论之一，但是，支持选举民主的论证依然存在别的缺点。

我们可以在当今的挪威找到这些缺点中的一个特别有意思的例子。20世纪90年代，挪威政府和斯堪的纳维亚半岛的其他国家一样，组织了一个庞大的社会科学研究项目，旨在分析本国的民主是如何完美运行的。这个研究项目由三名政治科学家、一名社会学家、一名文化研究专家牵头；其他许多学科（包括法律和人文学科）的一百多名学者参加了这个项目。从1998年到2003年，该计划对挪威民主的几乎所有方面都进行了研究，最后形成了一份最终报告。说得委婉点儿，这个报告对挪威当今民主的质量描绘得非常模糊。报告的结论是：

议会对政府的约束在各个环节上都被削弱了；政党和选举的鼓动性降低；少数派政府意味着选举结果与政策形成之间的联系被打破；所选举出来的立法机构一直在明显地丧失其势力范围。

报告还指出了研究过程中挪威代议制民主遭到削弱的其他方面：议会失去了对市场力量的控制权，大众传媒变得越来越被市场逻辑所左右，政党和全国性主要利益组织的功能下降，吸纳的成员和活动分子数量?少了。

整个研究项目的前提是相信选举民主会建立合法性。该项目的实证研究――涉及所能想到的挪威民主运作方式的所有方面――被评估认为是违背了那种规范性的理想模型（被描述为“议会对政府的约束”），这种理想模型最开始是选民的参与，而最终的结果是实际执行了的政治决定。

对这个报告经过深思熟虑的（和积极的）审议后，林根（S.