石斌：试析美国政府对恐怖主义的定义

[内容提要] 对于国际恐怖主义的定义及其在全球反恐怖实践中的具体运用问题，各国政府与学界至今仍然歧见纷呈。本文着重分析了近年来美国政府在其公开文件中对恐怖主义的概念所做的界定以及对具体防范、打击对象的认定，指出了该定义的缺陷，并探究了其中的政策含义和国际政治背景；最后还就恐怖主义与反恐怖斗争所涉及的伦理问题作了思考。

一

在学理上对国际恐怖主义进行深入探究，其意义在今天已不言而喻。研究国际恐怖主义，首先面临的问题是如何科学界定恐怖主义这一概念，或至少就此达成一些最基本的共识。然而迄今为止，国际法学者和其他有关领域学者、国际组织乃至各国政府所提出的若干种定义或解说，不仅彼此有明显歧异，各自也有不同程度的缺陷。1在实践中由于各国具体情况和利益需求的差异而导致的政策紊乱和步调不一致，其后果就更为严重。国际社会现有共识的局限性，客观上已成为广泛开展国际合作、有效打击恐怖主义的一个障碍。

众所周知，美国是一个至少自我认定具有广泛全球利益并通常具有较为全面而长远的战略规划的世界性强国。它是国际反恐怖努力方面最为卖力的国家之一，并且实际上也是当代恐怖主义的重点打击对象，9・11事件不过是诸多事例中最近、最严重的一次。那么，一个饶有意义的问题是，美国政府长期以来究竟如何看待国际恐怖主义，如何界定其内涵并进而圈定具体的防范与打击对象和制定相应的反恐怖措施？

如果对美国政府的有关文献和公开言论稍作检视，便不难发现，过去数十年来美国政府的行政、立法、司法部门乃至军方和情报部门都相继提出过关于恐怖主义的定义。2这些定义虽然彼此略有出入，侧重点也有所不同，但核心内容大体一致。特别是美国国务院，对恐怖主义的性质早有明确并且相当一贯的界定，对于全球恐怖主义的现状和具体的防范、打击对象，更有十分具体甚至堪称精细的认知和规定，尽管其立论主要是从美国自身的利益、处境和观察角度出发。长期以来，美国国务院每年4月份都要提出一份长达百页以上的《全球恐怖主义状况报告》。其中对恐怖主义所下的定义自1983年以来基本上没有太大变动，仅在1997年做了一点修正，此后一仍其旧。国务院的定义及其对国际恐怖主义现状的认识和判断与美国的反恐怖政策直接相关，美国政府的反恐怖协调办公室（Office of the Coordinator for Counterterrorism）也隶属于国务院，国务院的观点显然最能代表美国政府的立场，因此格外值得重视。

二

美国国务院的定义实际上直接引自美国法典[the United States Code, Title 22, Section 2656f(d)]。以2001年4月提出的最新报告为例，该定义由三个部分组成：

1、“‘恐怖主义’一词指的是由次国家组织或隐蔽人员（agents）对非战斗性目标所实施的，有预谋的、带有政治动机的、通常旨在影响受众的暴力活动，”

2、“‘国际恐怖主义’一词指的是涉及的国民或疆域在一国以上的恐怖主义。”

3、“‘恐怖组织（集团）’（terrorist group）一词指的是任何从事、或其下属重要次级组织从事国际恐怖活动的组织（集团）。”3

定义的第一部分简洁地概括了恐怖主义的一些最显著特征，包括恐怖活动的目的、对象和行为体的性质等。报告称自1983年来一直沿用上述定义。实际上这是1997年修改后的定义，变化主要就在第一部分，与1983-1996年间的定义有两点区别：其一是将过去的“隐蔽的国家代理人”改为现在的“隐蔽的代理人”。其二是增加了“通常旨在影响受众”这修饰语，揭示了恐怖活动的一个最常见的意图，使定义更加完整。

定义将恐怖活动的行为主体概括为“次国家组织或隐蔽人员”，从而将恐怖事件的制造者限于非国家行为体，排除了国家直接从事恐怖活动的可能性。从该定义的演变过程和报告的全文看，这显然不是说国家与恐怖主义没有关系。其实，目前的定义虽然删除了原有的“国家”这一修饰语，但代理人一词（agents）仍然保留，它仍然可以暗含这层意思，只是有意使之模糊化，同时扩大其外延（这里只好姑且译为“人员”）。

定义本身没有提到恐怖主义的具体手段问题（这散见于报告的其他部分）。但由于国家不在行为体之列，实质上已经对恐怖主义可能采用的手段作了限定，意味着可以将某些通常只有国家才有能力采用的手段排除在恐怖行为之外，例如动用相当规模的军队，使用坦克、战机发动攻击，照此逻辑便不能被视为恐怖行为。但类似的情况是否都可以视为战争行为仍是一个问题。由于当代恐怖组织的规模和组织形式都在发生变化，掌握的攻击手段也在不断增多甚至越来越先进，换句话说，恐怖组织所采用的手段与国家在和平时期甚至战争状态下所采用的手段之间的界限正日趋模糊，加上某些国家与恐怖组织之间事实上存在的复杂关系，这就给我们提出一个后面将要讨论的问题：恐怖主义的核心内涵究竟是什么？是行为体的身份或性质，采用的手段，还是恐怖行为本身的性质（包括攻击的对象、目的等）？前两者究竟能不能作为判断恐怖主义的要件或客观依据？

所谓“非战斗性目标”，根据报告的解释，有两层意思：1、除了平民，还包括那些恐怖事件发生时没有武装或不执勤上岗的军事人员；2、在该地不存在军事对抗的状态下对军事设施或武装的军事人员的攻击也将被视为恐怖主义行为，例如在美国海外军事基地制造爆炸事件。第二种情况的性质在国际学术界一直颇有争议，这里明确将其规定为恐怖行为，显然是美国的海外处境和自身利益的反映。文件并未说明具体理由，但暗示恐怖活动与战争是性质绝然不同的两种行为。

定义的第二部分对“恐怖主义”与“国际恐怖主义”这两个概念作了区分，指出了国际恐怖主义有两个必居其一的要素，即涉及的人员公民身份的跨国性质或恐怖活动范围的跨国性质。这一定义对于一些典型事例无疑是适用的，例如中东地区的大部分恐怖事件和9.11事件。与此对应，报告还使用了“国内恐怖主义”这一概念，认为它是一种比国际恐怖主义更为普遍的现象，只是对美国利益的直接影响不如后者，因而不是报告讨论的重点。但所谓“国内恐怖主义”，其中有些情况的性质也并不容易认定，例如一些国家境内的恐怖组织虽然主要以本国政府和民众为影响对象，却与某些境外组织或机构有不同程度的联系；有的甚至以寻求国际干预（包括舆论支持、经济制裁甚至军事卷入）为基本策略，其中比较典型的是一些国家的民族分裂主义势力。至少可以说，部分国内恐怖主义也有日益国际化的趋势。这两者的界限有时并不容易把握。

定义的第三部分尤其值得研究，因为它进一步指出了行为体的性质，特别是国家与恐怖主义之间的关系。这部分的含义比较复杂，它既试图与第一部分内容保持一致----即只有非国家行为体才能（直接）从事恐怖活动，同时又暗示国家可以在其中扮演某种角色。根据字面意义，“恐怖组织（集团）”既指实际从事恐怖活动的组织（集团），也可以指本身虽不直接从事恐怖活动，但其控制或操纵下的“重要次级组织”推行恐怖主义的组织或集团。显然，这种精心设计的表述用意在于，既要避免将国家明确纳入恐怖主义的实施者或行为体的范畴，又要为进一步讨论美国政府事实上极为关注的“国家支持的恐怖主义”（state-sponsored terrorism）留下余地。4

这就涉及到了当代恐怖主义的一个重要侧面，即某些国家或政府对恐怖组织和恐怖活动的容忍、支持，甚至幕后操纵和策划。可以肯定，如果没有某些国家的支持，许多恐怖组织根本无法长期活动和生存下来。按照美国国务院最近五个年度报告中所提到的做法，政府的容忍和支持可能包括：允许它们在本国境内设立用来招募人员、策划和指挥恐怖行动的组织机构；为恐怖分子提供经费、武器、训练基地、后勤保障和安全的避难所；帮助训练人员，甚至运用自己的外交机构为其在国际间传递信息和输送爆炸品等作案工具。1998年和2001年的报告甚至还提到，除了提供上述帮助，某些国家政府甚至“自己参与恐怖主义活动” （engage in terrorist activities themselves）。5

很显然，国务院对概念的定义与它对“国家支持的恐怖主义”的具体解释在逻辑上是矛盾的：前者认为国家不是恐怖活动的行为者，后者却认为一些国家不仅支持恐怖组织，实际上还直接参与了某些恐怖行动的策划和实施过程。这一矛盾绝不是偶然的。问题的实质，便是人们通常所说的双重标准问题。

三

根据美国国内的有关立法，国务院每年向国会提交的年度报告，必须对发生重大恐怖活动的国家和历年报告中的“支持恐怖主义的国家”名单上的国家进行深入、具体的评估，同时提供曾经对美国公民实施恐怖行为的个人、组织、庇护组织以及得到“支持恐怖主义的国家”财政资助的集团过去一年的所有相关信息，并报告其他国家与美国在反恐怖方面的合作情况。

每年例行提出的报告最大的特点是，除了以地区为单位对全球恐怖主义活动状况进行详细评估之外，还专门以“国家支持的恐怖主义”为题对长期列在黑名单上的七个“支持恐怖主义的国家”在过去一年里的表现逐一评价、排队，俨然如同老师对学生的“考核”和“打分”。在此基础上进而确定美国今后必须重点关注的地区，重点防范、打击或制裁的对象。

报告自1993年以来一直将伊朗、伊拉克、利比亚、苏丹、叙利亚、古巴和北朝鲜七个国家视为支持恐怖主义的主要国家。但根据这些国家的实际表现每年的评语不同。尽管历年的报告都承认，其中一些国家在某些年度甚至连续几年与恐怖主义活动并无明显瓜葛，但始终榜上有名。此外，历年报告所提到的需要重点关注的国家远不止上述七个，还有一些国家也经常被指控与恐怖主义活动有关，如黎巴嫩、阿富汗等，但没有被列入这个名单。另有个别国家政府，尽管众所周知至少过去与许多恐怖活动关系密切，却只字未提。那么，这个名单多年原封不动的依据到底是什么呢？这其中的政治背景显而易见。其中五个是经常与美国关系紧张的中东穆斯林国家，另外两个则是意识形态方面的老对手。

美国与穆斯林国家的矛盾与其中东政策、特别是长期支持与偏袒以色列的政策直接有关，导致这些国家的激进分子采用恐怖手段与美国对抗，而美国则不但对之进行经济封锁和军事打击，还经常直接策划针对有关国家的恐怖暗杀活动与颠覆活动。6美国与朝鲜以及古巴等拉美国家的矛盾则显然与冷战时期的东西方面矛盾有关。冷战时期美国不仅暗中或公然支持亚洲反共组织和中国西藏民族分裂主义分子的恐怖破坏活动，还直接策划、组织和从事恐怖活动。例如，美国自1959年以来针对古巴的军事干涉活动、1979年以来在阿富汗的活动，其中都带有恐怖主义的成分。在整个80年代，美国不仅对尼加拉瓜长期实行经济封锁，还通过中央情报局和国防部支持亲美反对派武装发动了一系列恐怖活动，为了破坏尼加拉瓜政府的社会安全和社会服务能力以便最终将其颠覆，甚至故意针对无辜平民、医院、学校等目标发动攻击，造成大量平民伤亡。为此，国际法庭曾强烈谴责美国在尼加拉瓜“非法使用武力”的行为，要求美国停止恐怖主义和经济战等非法活动。7

另一方面，美国政府对盟国和亲美集团的恐怖主义行为却有偏袒和掩饰之嫌。例如，报告虽然经常提到以色列境内的极端主义分子的恐怖活动，但从不将它们与以色列政府联系起来。不少美国学者指出，以色列实际上长期在中东地区推行“国家恐怖主义”，是许多恐怖活动的幕后主使者，即使在90年代以来这样的例子也很多，因此美国单方面指责阿拉伯人并不公平。8

至此，我们大致已经清楚何以美国政府不愿明确将国家规定为恐怖主义的行为体了。因为如果这样，它首先就无法解释自己的某些行为，也无法解释它的一些盟友和政治代理人的行为。

如果行为体的身份而不是行为本身成为一个国家判定恐怖主义性质的要素，那么至少从理论上讲，它就可以方便地将恐怖主义的标签始终贴在本国的政治对手身上，但从不用在盟国或自己支持的政治集团身上。当然，我们无法断定这便是美国政府坚持这一定义的唯一原因。将国家排除在恐怖主义的行为体之外，在理论上还基于这样一个未经证明却由来已久的假设，即国家是唯一拥有暴力的合法使用权的国际行为体。这个假设实际上还意味着国家可以超越合法性原则，更确切地说是超越正义原则。反过来，如果我们认为国家也可以成为恐怖主义的行为者，