谢志岿：外部约束、主观有限理性与地方行政改革的制度供给

摘要：在回顾新制度主义有关制度供给主要理论假设的基础上，文章分析了在不同外部约束条件下制度供给的状况。文章首先讨论了在竞选制下政治企业家的动机结构和制度供给的相关理论假设，然后探讨了在委任制政治体制和封闭式决策模式下政治企业家的动机结构与制度供给，并进一步讨论了"主观有限理性"与最佳制度供给的关系。文章的结论是，实现制度安排的最佳供给，既需要维持有效的激励机制，也需要建立有效的约束机制。

关键词：外部约束；主观有限理性；制度供给；地方行政改革

一、引言?

在总结自1978年以来中国经济发展所取得的成就时，改革开放无疑是其中一个重要的因素。改革开放在今日中国发展中所起的作用有目共睹，否认这一点，就无从解释中国所取得的伟大成就。但是，这是否意味着中国在回应制度变革要求时实现了一个最佳的制度供给？答案是否定的。事实上，在成功改革的背后，也有一些改革，主要是一些地方政府的改革，在出发点和效果上都不一定有利于经济社会的发展，但仍然被频频推出，由此形成了制度的过度或不当供给。这类不当的制度供给，成为目前地方治理中出现的诸多矛盾和问题的根源。?

本文的主要任务和理论诉求是：（1）从制度供给视角对中国地方治理中存在的一些矛盾和问题提出解释；（2）为新制度主义关于制度供给的既有理论假设提供一些不同的事实；（3）从"主观有限理性"视角，对委任制外部约束条件下制度的过剩供给问题做出解释，从而丰富我们对有限理性决策理论的认识。?

本文将在回顾新制度主义有关制度供给的主要理论假设的基础上，分析在不同外部约束条件下制度供给的状况。第一部分回顾了新制度主义关于制度需求与供给的一般理论；第二部分讨论在竞选制下政治企业家的动机结构和制度供给的相关理论假设；第三部分分析了在委任制政治体制和封闭式决策模式下政治企业家的动机结构与制度供给。最后对"主观有限理性"与最佳制度供给关系问题进行分析和讨论。

二、新制度主义关于制度变迁需求与供给的一般理论?

制度是一个社会的游戏规则，或者更严谨地说，制度是人为制定的限制，用于约束人类的互动行为（Douglass，1990）。制度为什么会变迁？制度经济学认为，制度变迁的根源在于预期收益的变化。"如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新，只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度的产权结构的企图。"（戴维斯、诺思，1994：274）。那么，哪些方面的变化可以引起预期的外部收益的变化呢？在戴维斯和诺思看来，有许多外部事件能导致利润的形成，在既有经济安排和制度结构下，这些外部利润是无法获得的。影响外部利润的主要因素包括规模经济、外部性、风险和交易费用等。但是，外部利润的变化只是制度变迁的一个条件，制度变迁的另一个条件是制度创新成本的降低使得新的制度安排变得合算，也就是制度创新的预期收益超过预期成本，如果制度变迁的成本过高，也不足以打破现有的制度均衡状态。结构、技术和制度环境的改变，都有可能提高制度创新的收益，或降低创新的成本，从而打破原有的制度均衡，实现制度创新。?

制度安排的需求只是一个方面，它只是提供了制度安排的可能性，并不意味着现实的制度供给。在新制度主义看来，在制度需求和制度供给之间，总是存在着一个时滞，也就是说，制度供给往往是不足和滞后的，使得制度供给不能达到最佳的水平。戴维斯和诺思认为，在诱致性制度变迁中，导致制度供给时滞的原因主要有四个方面，即认知与组织、发明、菜单选择和启动时间。拉坦则主要从社会科学知识（类似于科学知识与技术变迁的关系）和行动团体的角度讨论制度供给，拉坦认为，从官僚主义和集体行动理论所引出的推论是十分令人悲观的。这两种理论都表明，在经济与政治资源的市场中所显示的制度变迁需求是很不完全的，因而产生了在制度变迁导向上的根本性偏向。这些偏向对生产者比对消费者更为有利，在生产者当中，这些偏向又对那些在资本和人力资源进行了最大投资的生产者更为有利。在其后的论文中，拉坦等又进一步讨论了制度供给问题，他们认为，制度创新的供给是由政治企业家的边际成本决定的，如果政治企业家由制度创新所得到的预期收益超过采用此项创新所必须的资源的边际成本，则制度创新的供给将有保障。但是，他们认为，由于政治企业家的私人收益往往不同于社会收益，制度创新的供给是不会达到社会最佳水平的。制度创新的供给主要决定于一个社会各既得利益集团的权力结构或力量对比（Ruttan & Hayami，1984）。?

在菲尼看来，新制度主义似乎假设，只要有外部利润存在，就可能有创新，而只有提高效率的创新，才能被选中，但事实并不如此。有的制度创新，虽然具有正的社会利益，却未被采用，而被采用的，却未必具有正的社会效益。因此，制度安排的供给在各种外生变量的影响下与制度安排的需求是不完全一致的(Feeny，1988)。

林毅夫提出了一个通过政府的强制性制度安排弥补制度安排滞后或不足的理论。他认为，在经济增长时也会出现制度不均衡，有些制度不均衡可以由诱致性制度创新来消除；有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。因此，在强制性制度变迁中，还是存在着制度供给不能满足制度需求的情形。林毅夫将维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡这两种情形看成是政策失败。政策失败的原因主要有：政治家的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性（林毅夫，1994）。

新制度主义关于制度安排需求和供给的理论，没有深入分析制度安排的外部环境，也没有分析不同外部环境下，行动者具体的微观的制度安排动机结构。新制度主义虽然注意到了政治企业家群体和个人的净收益对制度安排的影响，但都过于从制度安排本身的成本收益来考虑，而没有注意到制度安排之外的成本收益。事实上，如果在一个政治体系内，制度安排成了被鼓励的行为，政治企业家通过制度安排可以获得晋升等制度安排本身之外的收益，制度供给的状况将大为不同。?

三、竞选制下政治企业家的动机结构与制度供给?

（一）竞选体制下政治企业家的动机结构?

制度变迁的根本原因是预期的外部收益的变化。但是，谁会回应这些外部收益的变化而使制度变迁成为现实呢？在诺思看来，虽然非正式限制（行为规范）的改变可能完全是在没有任何个人或组织为了特定目标行事之下演变而成的，但是，正式规则和/或执行的改变必然有主要的根源，或者必须克服搭便车的问题，诺思认为，认识到相对价格变化的政治或经济的企业家，为了获取新的外部利润，会直接地往新的获利机会投入资源，或者（在既有规则暂不能改变之际）间接地考虑投入资源去改变规则或其执行的成本效益（诺思，1990）。诺思将政治企业家视为制度变迁的主角，但是，他并没有深入分析政治企业家启动制度变迁的动机结构。?

唐斯（Towns，1957）对西方民主选举制度下政治企业家的政治行为作了深入研究。在唐斯看来，政治家和官僚是政治市场上的供给者。他和消费者、生产者具有同样的行为动机，即追求自身利益的最大化--当选或连任。而不是真正代表选民的利益，使公共利益最大化。因此，政治企业家行为具有如下特点：（1）政治家在竞选时会宣布一些最能被"中间投票人"接受的政策主张。（2）在收入政策方面，政治家更多地倾向于用发行公债来代替税收。（3）在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围。政治家的这种经济人动机及行为在现实的经济生活中将使公债规模和政府支出规模不断扩大，并将引发宏观失调、通货膨胀、经济运行效率低下等许多问题。唐斯的中间投票人定理也解释了如果一个社会成员中产阶级居于多数地位，那么整个社会就越是不可能出现极端的选择，就越不可能出现革命或者反革命。政治就越稳定，社会经济生活也就越有条件理性化，而不是走向极端。因此，中产阶级与民主的稳定性有着非常密切的关系。?

穆雷・霍恩认为，立法者经由选举产生，并且面临着周期性的选举竞争问题，为了能够继续当选，立法者必须有兴趣从事可以增加诸如捐款、人工帮助和最终选票等选举支持的立法活动。选举支持是用来抵消立法活动中的反对而付出费用后的净值。立法者被假定为拥有其自身的政策偏好，选举竞争本质上不足以保证立法者将会简单地反映其选民的愿望。在职优势，对执政党的地区性偏好、政党体系的组织都可能产生作用。立法者拥有的这种决策自由必然导致将立法者而不是其代表的利益集团置于关注的中心（霍恩，2004：10）。?

研究议程设置的学者金登则认为，政治企业家是那些为了换取自己所偏好的未来政策而愿意投入自己资源的人。他们可能是民选官员、职业文官、院外活动集团的说客、学者或者新闻工作者。他们的动机是以下几种因素的组合：他们对某些问题的直接关注；他们对诸如保护或扩大自己官僚机构的预算或因为成就而索取荣誉这种利己收益的追求；他们对自己政策价值观的偏好以及他们完全是以参与为乐（金登，2004）。?

从上述几位学者的论述中可看出，在运行正常的竞选体制下，虽然政治企业家的动机包括多个层面，但概括地说，选票、意识形态和对个人成就的追求是政治企业家的主要动机。?

（二）竞选制度下的制度供给假设?

在竞选体制下，政治企业家为了获得选票，其制度供给行为很大程度要受到选民的掣肘，也受到政治结构（包括制度结构）、意识形态以及有限理性的制约。竞选制度下制度供给存在的问题主要表现在供应不足、效率低下，而优势则表现在相对较少的供给偏差。?

1.供应不足或滞后。新的制度安排的目的是获得外部利润变化带来的好处。由于这些好处并不会只是由实行制度安排的政治企业家所享有，而是具有外部性和公共品的特征，也就是说，创新者的报酬大大少于作为整体的社会报酬，在这种情况下，理性选择制度主义认为，制度供给将少于最佳供给（林毅夫，1994）。?

2.议而不决，效率低下。在竞选体制下，社会被分割为各种利益对立的利益集团，这些利益集团各有其利益诉求和代言人。在政治决策的过程中，各种政治势力往往出于自身利益而不是整体利益对政策做出取舍，甚至完全出于政党和政治势力之间的角力导致议而不决，错失良机。?

3.制度安排偏差相对较少。制度安排的偏差和决策失误是普遍存在的，其原因主要是决策的复杂性和决策者的有限理性。在正常运行的竞选体制下，政治企业家启动制度变迁的个人动机主要体现在获取选票和赢得个人的职业成就方面，在上述约束情况下，理性的政治企业家较少冒着选民的反对推出不符合多数选民利益的政策，或者较少推出不符合长远利益的政策，前者不利于政治企业家获得选票，后者不利于政治企业家赢得个人的职业声誉。这两种情形都有利于减少单纯出于个人考虑的决策失误。当然，在竞选制度下，政治企业家同样可能被利益集团"俘虏"，制定不符合社会利益的制度安排，从而导致社会整体的制度安排偏差。?

四、委任制下政治企业家的动机结构与制度供给?

（一）委任制下制度安排的外部约束?

在官员的评价和选拨机制上，委任制是与竞选制存在内在区别的一种体制。在委任制下，官员的评价主体主要是有人事决定权的上级领导（部门），评价的标准也主要是官员任免的标准。同时，与委任制并行的决策模式也往往是封闭式的决策模式，即主要是由部分官员（甚至个别官员）为主导的决策模式。?

在制度安排上，作为新制度主义意义上"宪法秩序"的一部分，委任制提供了一种完全不同于竞选制的外部约束条件。与竞选制下政治企业家主要对选民负责、受选民约束不同，委任制下，政治企业家主要对上级负责，受上级约束。如果政治体系将改革作为官员提拔的重要依据，那么政治企业家就会受到来源于制度安排本身之外的利益激励，从而克服制度安排上搭便车的行为，并且，这些激励使得政治企业家更有动机克服来自各种政治力量（包括企业家所在集团）的掣肘，同时，封闭式、威权式的决策模式也使得政治企业家有能力克服这些掣肘，强力推出自己的改革主张。这样，使得制度供给表现出更高的效率。?

委任制和相对封闭的决策体制形成了有利于改革的外部环境，但也缺乏对无效改革的内在约束。在委任制下，政治企业家相对较少地受到来自制度消费者的制约。由于信息的不对称、政策效应的滞后性和复杂性以及上级的偏好等，