唐皇凤：风险社会视野下的民主政治再造

摘要：风险社会的浮现，为理解“政治”、“国家”与“民主”等概念提供了全新的视域。本文探讨了风险治理与民主政治之间的互动关系，尤其是风险社会对代议民主政治模式的挑战，认为风险社会条件下民主政治再造的基本趋向是构建更具开放性和包容性的审议民主模式，在此基础上实现国家治理战略的根本转型是有效应对社会风险的战略抉择。

关键词：风险社会；审议民主；国家治理战略

风险社会的浮现是当代世界各国国家治理的基本历史场景。在这个阶段，工业社会的制度成为其自身所不能控制的威胁与风险的生产者，工业社会的巨大物质成就也带来了社会问题和政治问题频发的副作用。一方面，国际社会的各个民族-国家仍然根据工业社会的传统模式在做决策；另一方面，风险社会的技术争论和基于风险分配的利益冲突，使得传统的利益组织、司法制度和政治体系都受到了极大的影响，也对传统的民主政治模式提出了根本性的挑战。因此，平衡失衡的政治家、科技专家与社会公众之间的权力关系，通过公开讨论、对话、协商来打破科技专家对知识和政治家对公共决策的垄断，将技术和风险决策置于民主控制之下，就成为民主政治转型与重构的基本方向，也是国家治理理念更新与治理战略转型的核心内涵。

一、民主与风险治理：两种对立的基本观点

“风险社会”作为一个学术概念是20世纪80年代出现的，“风险社会”理论的主要代表人物贝克认为风险社会指现代社会中的一个发展阶段，在这一阶段里，社会、政治、经济和个人的风险往往越来越多地避开工业社会中的监管制度和保护制度，工业社会的危险开始支配公众、政治和私人的争论与冲突。[1]（P8-9）对于风险社会的理解，有学者总结为三个理论流派：[2]（P27-40）第一种是现实主义的，认为风险社会的出现是由于出现了新的、影响更大的风险，如极权主义增长、种族歧视、贫富分化、民族性缺失等，以及某些局部的或突发的事件能导致或引发潜在的社会灾难，比如核危机、金融危机等。第二种是文化意义上的，认为风险社会的出现体现了人类对风险认识的加深，风险是作为一种心理认知的结果，在不同文化背景有不同的解释话语，不同群体对于风险的应对都有自己的理想图景。因此，风险在当代的凸显更是一种文化现象，而不是一种社会秩序。第三种理解是制度主义的，以贝克、吉登斯等人为代表。贝克认为，工业社会的核心问题之一是财富分配以及不平等的改善，而在风险社会，伤害的缓解与分配则成为核心问题。在古典现代性中，财富和权力是其标志性概念，而风险和不确定性则是反思现代性的概念。随着现代科技的发展，生产效率的提高，财富分配和不平等问题得到了有效的改善，但是人类面临着新出现的技术性风险，如核风险、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难风险等，这些风险摧毁了现代制度应对风险所依托的理念与方法：风险计算或计算理性。①而在吉登斯看来，生活在高度现代性的世界里，便是生活在一种机遇与风险的世界中。这个世界的风险与现代制度发展的早期阶段不同，是人为不确定性带来的问题。②吉登斯比较了前现代与现代风险环境的区别（见表一），而皮特・斯特赖敦（Piet Strydom）则比较分析了风险话语从20世纪50年代开始至今的历史演变（见表二），为我们全面理解现代社会的风险提供了理论资源。在西方学术界，对风险社会的反思和检视在根本意义上是从政治层面上展开的，认为风险社会的浮现，为理解“民族-国家”、“政治”与“民主”等政治概念提供了全新的视域。本文主要探讨风险治理与民主政治之间的互动关系。

现代意义上的“风险”，一方面体现为风险的“人化”，也就是随着人类活动能力的增强、生产范围的扩大，人类的决策和行动对自然与人类本身的影响力也在增强，风险主要表现为自然风险转变为人为的不确定性和未来的可能性；另一方面是风险的“制度化”和“制度化”的风险。近代工业社会的发展，人类创造了一系列实现自身活动目标的现代制度体系，如各种激励性制度、保障性制度等。但是，这些制度本身也带来了另外一种风险，即运转失灵的风险，从而使风险的“制度化”转变成“制度化”风险。面对日益严峻的风险情势，人们对需要社会变革，乃至重建人类生活样式的主张达成共识，认为一场巨大的风险事件或者环境灾难可以催生和坚定社会变革的政治意志。但是，到目前为止，一个意识到其生存面临威胁的人类，究竟为何未能依据它的最大利益而行动呢？在如何缓和、化解和规避风险的问题上，人类依然面临如何解决集体行动困境的难题。在这个问题上，人们曾经有两种针锋相对的解决思路：即权威主义和民主主义。

在当代环境运动早期，北美学者如希伯朗和奥福尔斯主张，环境危机是如此灾难性的，以至于没有人可以合理地期待自愿地接受各种应对它的措施，因而只有强权的政府（甚至权威性的政府）将会迫使其这样做。一方面，面对全球日益严重的生态危机和环境灾难，人们认为解决人类集体行动难题的理想制度设计就是构建一个国际社会的庞大“利维坦”，借助权威的力量来协调多元利益主体间的一致行动，为缓解现代社会的风险奠定坚实的组织与制度基础。另一方面，从政治生态主义者特有的价值立场考察，人们认为一种享受绿色美好生活的正确方式的政治和生态理念，往往与价值多元主义之间存在不相融性。因此，在价值道德与社会现实两个层面，激进的生态理念都与民主进程之间存在明显的紧张关系，认为民主政治不是风险治理的理想制度安排，现代社会的蕴藏的巨大风险要求人类社会重新树立新的权威样式，并借助权威的力量确立人类共识与集体行动的基础。不是通过改造现有的民主政治模式，而是通过彻底的抛弃民主本身，来实现风险社会条件下有效的国家治理。

另一派学者坚持认为风险社会的出现是“民主的新理由”，问题的关键不是抛弃民主本身，而是实现民主政治模式的根本转型，使之更好地适应风险社会的根本要求。在这种思路下，分权化改革、地方自治，以及社区、家庭、教会组织等基层组织都成为可以采纳的制度选择。首先，生态主义理论也将个体的人作为天然形成的、道德上具有自治与自我管理能力的行动主体来对待，强调在改变人们的个人与社会环境的过程中，每一个人充分、自由和积极参与的重要性。正是基于人的自主道德要求，个人作为所有风险的最终承担者，理应拥有自主选择的权利，并承担相应的社会后果与政治责任，风险管理的道德基础恰恰与民主政治的基本精神具有高度的相容性。同时，如果自治原则可以理解为人与非人生命以自己的方式展示和依据它们自己的“物种生活方式”而生活的自由，那么生态主义与民主的联结就将不再是偶然性的。其次，可持续性和民主在本质上都具有不确定性和规范性，民主在一定意义上讲就是不确定性的制度化，而可持续性也需要被理解为一个通过民主程序来不断创设和实践的过程，而不是一个权威主义地“给予与施舍”的结果。同时，民主也好，风险也罢，都意味着任何事情无可争议的证据之获得具有不可能性。也正是因为任何事情具有不确定性，人类的理性选择就是围绕具体的风险问题展开辩论，制订需要定期评估与反馈的解决方案，借助公众争论、责任机制和定期选举等民主机制，严格遵循“谨慎性原则”，确保把风险与不确定性的消极负面后果抑制在可以容忍的范围之内。最后，基于历史经验的证据表明，无论理论与实践都不支持这个观点：权威主义体制在环境难题或者社会风险问题的治理绩效上，从长期而言可能胜过民主体制。而大多数西欧绿党的民主观念通过20世纪60年代后期的新左派，以及70-80年代的新社会运动的具体实践，不仅重塑了这些国家的政党政治格局，而且也进一步深化和扩大了民主政治的议题范围，对当代自由民主政治体制具有积极的推动作用。从这个意义上讲，生态危机与社会风险的频发，增强了对现有民主政治模式局限性的反思契机，可能成为推动制度变革的引擎与动力，风险治理与民主政治发展之间具有共生性与相洽性。

面对日益严峻的社会风险形势，在解决人类集体行动的困境问题上，权威主义与民主主义的制度安排都有可能成为人类的备选方案，交相登上历史舞台，毕竟通过公共权威的协调或者借助人类的自愿联合都是解决集体行动困境的基本选择。但是，从长远来看，我们更加支持，也有理由更加相信民主主义的解决方案更加符合人性的需要，更加符合人类政治文明发展的一般趋势与潮流。因此，当发生有关风险问题的利益争论的时候，适当的价值和利益表达机构不是一种私人性的调查，或是一种权威性的裁决与强制，而应该是一种公共论坛，人们可以围绕具体的风险问题在做出决策之前，聚集在一起通过公开争论、公共协商与理性妥协，达成集体行动的基本共识。也就是说，在决定风险问题治理的目标性质、具体手段和实施机构等问题上，应该坚守基本的民主原则，风险治理的过程也就是一个民主机制具体践行的过程。

二、超越代议民主：风险社会与民主政治坐标轴的转变

对于现代社会的风险治理，问题的关键不是抛弃民主本身，而是清醒地意识到风险社会对主流代议民主模式的根本挑战，并寻求更具开放性和包容性的民主模式以有效应对风险。在风险社会条件下，现代民主政治的坐标轴已经发生位移，集中体现在现代风险在一定意义上损坏了代议民主政治有效运作的三大基石，即专家理性、责任机制、以及代议民主政治的时空坐标。

首先，风险社会的出现打破了代议民主的知识基础――科学对理性的垄断。在代议民主体制发展的历史进程中，如何处理政治决策者、科技专家、公民之间的互动关系一直是主导代议民主发展的关键问题。长期以来，通过选举制度和政党制度的有效运作，代议民主通过公民授权有效解决了政治决策者的合法性问题。但是，随着现代社会问题的日益复杂化，政治决策者日益仰赖科技专家来提供技术和信息咨询，专家在整个社会体系中具有越来越重要的地位，科学对理性的垄断使得代议民主模式具有相对稳定的知识基础。在风险社会中，由于现代风险具有高度不确定性、不可预测性、显现的时间滞后性、发作的突发性和超常规性，专家们要么对新的风险束手无策，要么往往基于自身的利益更多注重科技的贡献性而忽略其副作用，乃至故意隐瞒其副作用，以至于科技一直就蕴含乃至内生着风险。科技越普及，风险也相应地普及，甚至超过科技普及的范围，人们对专家的风险应对能力越来越失去信心，人们对专家的社会信任也就随之达到历史的低点。在风险问题中，任何人都不是专家，也可以说任何人都是专家，因为专家预设了文化接受，这正是专家们所应促成和生产的。在面对核灾难后果的极端情况下，不再有任何旁观者。反过来说，这也意味着处在这种威胁下的所有人都必须是参与者和受影响的当事人，且同样都可以为自己负责。[3]（P14-16）在风险社会中，个人在风险判断上越来越信任专家系统，但是专家系统本身也在风险的认知和解决上存在着内部争议，权威性受到了质疑，个人应对风险的方式更加个人化。更重要的是，由于分工的深化，也许一个人可以在某个领域是专家，但是在其他的生活领域中，他或她就和其他人一样无知。因此，在风险治理中，自然科学家不知不觉以某种方式丧失了权力。在风险的界定中，科学对理性的垄断被打破了。总是存在各种现代性主体和受影响群体的竞争和冲突的要求、利益和观点，它们共同被推动，以原因和结果、策动者和受害者的方式去界定风险。关于风险，不存在什么专家。[4]（P28-29）风险的出现打破了科学专家的知识垄断，打破了科学对理性的垄断。应对风险，要求所有利益相关者的要求、利益、观点的公开表达，要求通过民主协商与公开决策来做出共同决定。在这样的背景下，一方面，传统代议民主的多数决定和保护少数原则，以及程序和法治原则将得到进一步的强调和坚持；另一方面，风险社会条件下民主内涵的拓展首先意味着自由原则的拓展，即在面对危及公民切身利益和社会安全的风险之时，普通公民关于自然问题、以及人与自然关系问题的发言权必须增加，应该凸显公民的主体地位，重新平衡决策者、专家与公民的权力――责任关系。

其次，风险社会的出现损坏了代议民主运作的责任机制。代议民主体制得以有效运作的基本前提是清晰的责任机制，通过选举制度确保决策者对公民的政治责任。贝克用“有组织地不负责任”来揭示现代社会制度怎样和为什么必须不可避免地承认灾难的真实存在，同时又否认其存在，掩盖其起源并排除补偿和控制。风险社会的特征是愈来愈多的环境退化的矛盾（被感知到的和可能的）伴随着关于环境的法律和法规的扩张。